老龄化的影响与对策:积极、健康、有保障

发布时间:2015/3/17 0:32:55

  人口老龄化是当今世界面临的重大社会问题之一。近年来,随着老龄人口的快速持续增长,我国老龄化程度不断加深,并面临着未富先老、人口红利拐点等诸多挑战。上海作为我国较早进入老龄化的城市,如何面对挑战,把握机遇,探索出一条科学的应对之路,不仅是政府的职责所在,也直接关系着广大群众的民生幸福与社会的和谐稳定。

  以“老龄化的影响与对策:积极、健康、有保障”为主题的“上海2011年参事国是论坛”从三个角度对人口老龄化的影响及其对策进行了深入探讨:一是积极的老龄化,包括社会对人口老龄化的认识和态度,老年人对社会、经济、文化发展的影响和作用,如何建立符合现代化大都市发展及趋势的老年产业和社会体系,促进老年人资源的开发和利用,将老龄化的不利影响转化为积极因素。二是健康的老龄化,讨论医疗、卫生、养老机构等专业部门应对老龄化的战略思考与举措,如何客观、科学地量化老年人的生命质量,提高老年人的心理和生理健康水平,建立健全完善的疾病预防、医疗保健和养老护理等体系,实现大多数老年人健康快乐的目标。三是有保障的老龄化,探讨政府在应对人口老龄化中的角色,如何未雨绸缪,把握趋势,有所为有所不为,从制度、管理、土地、财税、法律等方面为构建和谐幸福的老龄社会提供坚实保障。

 

老龄化对世界和中国的影响及对策

全国人大常委会原副委员长、国家应对人口老龄化战略研究专家委员会主任 蒋正华

 

  一、老龄化发展历史

  随着人类社会在发展过程中能力的不断增强,人类的寿命不断延长,对老龄的界定也相应地变化。根据考古学证据分析,数千年前的新石器时代,人口平均寿命只有18岁,活到40岁已是高寿。历史学研究认为,古罗马时期欧洲人平均寿命也只有23-25岁;中国在解放前平均寿命只有35岁。19世纪国际上普遍认为50岁已进入老龄,只是在20世纪中,老龄的定义才确认为60岁。近年来普遍认为:老龄的界定应当进一步改变,许多人认为至少应提高到65岁甚至更高。可以说,人口寿命延长将是一个长期趋势,我认为,这一现象应称之为“长寿化”,是一种积极的现象,对人类是喜而不是忧。只是这种变化在近半个世纪十分迅速,我们应当加强研究,加深认识,要在新的认识基础上建立适应这种新情况的社会体制、机制。

  造成近年老龄化问题突出的还有两个特殊原因:

  其一是第二次世界大战以后全球出现了婴儿热或称出生高潮的时期。受战争遏制的结婚、生育在战后释放出特殊的能量,许多国家每名妇女生育子女数平均达5-6个。在这一时期出生的大量孩子造成了持续的人口数量高峰并于60年后相继进入老年期,构成大量老人群体。

  第二个特殊原因是20世纪70年代起,全球性的节制生育活动。这一活动遍及绝大多数国家,使每名妇女平均生育孩子数量降低了一半多,达到目前2.56的水平。这一趋势还在继续,据联合国中位变量估计,全球总生育水平到2045-2050年将降到2.02个。较发达国家从4.39个降到2.41个;发展中其他国家则从2.46个将至1.93个。这一全球性趋势减少了人口爆炸的负面影响,也减少了总人口数量,因此使老年人口的比例增大,使老龄化看起来更加突出。其具体结果见表1:

  表1 世界各区域老龄化趋势(2015年年龄构成)

 

  全球

  经济发达地区

  发展中地区

 最不发达地区

  人口数量(千人)

  9149984

  1275243

  7874742

 1674414

  比例(%)0-4岁

  6.5

  5.1

  6.7

 9.1

  5-14岁

  13.2

  10.3

  13.6

 17.9

  15-24岁

  13.2

  10.5

  13.6

 17.2

  60岁及以上

  21.9

  32.6

  20.2

 11.1

  65岁及以上

  16.2

  26.4

  14.6

 7.4

  80岁及以上

  4.3

  9.5

  3.5

 1.1

  (资料来源:联合国世界人口预测2008年版中方案)

  以上预测方案的假设为:全球总生育率从2005-2010年的每名妇女2.56个孩子降到2045-2050年的2.02个;同期经济发达地区总生育率从1.64个孩子增至1.80个;最不发达国家从4.39个孩子降至2.41个;其他发展中国家从2.46个孩子降为1.93个孩子。同期全球预期寿命从68岁增至76岁;发达地区从77岁增至83岁,发展中国家从66岁提高到74岁。最不发达国家2005-2010年预期寿命为56岁,预计到本世纪中将提高至69岁。

  为了在同一尺度上进行比较,表2中列出了联合国对中国、中国港、澳地区、日本的人口发展预测:

  表2 中国及若干地区、国家2050年总人口及各年龄比例

 

  中国

  中国香港

  中国澳门

  日本

  人口数量(千人)

  1417045

  8623

  593

  101659

  比例(%)0-4岁

  4.94

  3.72

  3.54

  3.59

  5-9岁

  5.14

  3.83

  3.37

  3.73

  10-19岁

  10.34

  7.56

  6.74

  7.92

  20-60岁

  48.50

  45.44

  42.83

  40.58

  60岁及以上

  31.08

  25.76

  43.68

  44.18

  65岁及以上

  23.33

  18.87

  34.91

  37.78

  80岁及以上

  7.15

  13.83

  13.83

  15.61

  (资料来源:联合国世界人口预测2008年版年龄别比例据相应数据计算)

  以上数据说明,到2050年中国的老龄化程度将接近日本,一些大城市的情况与日本的老龄化状况十分相似。从更长远的眼光看,由于人口平均寿命不断延长,世界老龄化将成为常态。以静止人口状态而论,若人口平均寿命达到80岁,则60岁以前死亡的将在2%左右,60岁以上人口可占总人口比例23%左右;平均寿命达到90岁时,60岁以上人口将占31%左右。在人口结构达到稳定之前,这一比例短期还可达到更高的水平。因此,21世纪国际社会应当尽快调整观念,使这个世界从各个方面作出改变,适应按传统观点是“老龄化”社会的各种特性,使之最大限度地有利于人类社会的可持续发展。

  二、长寿化与老龄化的影响

  人口寿命的不断延长对人类而言是一个好消息,从近数十年看平均寿命的提高基本上以一个稳定的步伐发展,人类寿命的提高是否存在极限?这一阀值是什么?众说纷纭,莫衷一是。其根本原因是对影响寿命的主因认识不同。即使是对人类基因已有了相当深入了解的今天,对影响寿命的各种基因作用仍有许多谜团未解。大多数学者认为人类寿命的上限约在120岁;个别人认为可达千岁,也有认为可以接近200岁的,但都未得到学界的认同。即使是极限寿命120岁,也将导致人类社会从家庭结构到政治、经济、社会、文化、消费等领域翻天覆地的革命性变化。这些变化有的利于人类社会发展,有的将形成挑战。

  若将有利于发展的部分称之为长寿化的影响,大体上可归纳为以下几点:

  1. 长寿化伴随着人口健康水平的提高,相应提高了各个年龄人口的工作能力,有利于生产率的提高。

  2. 长寿化使知识创造和积累的时期延长,可以提高全社会的素质,加速产业的升级换代和技术水平提高,有利于知识经济发展。

  3. 长寿化使高龄人群健康水平提升,扩大劳动人口数量,现在许多国家已将退休年龄提高到65岁甚至更高,到本世纪中后期进一步提高退休年龄也不是空想。

  4. 长寿化促进生活方式的改变,创造更多消费需求,也使人类在发展中获得更多物质与精神的享受,四世同堂其乐融融的现象普及。

  平均寿命的延长也将带来一些挑战,对发展构成压力:

  1. 在社会适应人口结构变化的过程中有可能因负担过高比例的养老需求,对经济发展产生过大的压力,影响经济发展。

  2. 老年人有许多特殊需求,对医疗、生活、休闲、交通、居住等设施,机制等构成压力,需要社会及早作出安排。

  3. 老年时期延长将影响一生的资金安排,过多资金若被储蓄起来作养老之用,可能会影响当前消费,不利于经济增长。

  4. 老龄化发展的结果在一段时期可能造成在业人口负担过重,从而影响代际关系,引发社会矛盾,使代际关系紧张。

  三、中国老龄化的特点及对策

  中国人口老龄化过程与世界相比还有一些特点:

  1. 老龄化速度快、规模大。中华人民共和国建国前,中国人的平均寿命约为35岁,60年内平均寿命提高了一倍多。建国初30年内的高生育时期又使今后30年内产生庞大的老龄人口。这两个因素的叠加使中国老年人口比例将从现在1/7迅速上升到本世纪中的1/3,许多问题来势迅猛。

  2. 农村老龄化速度高于城市,各地区老龄化速度相差悬殊。受到人口迁移与城市化的双重影响,农村青壮年大量流入城市,城区扩大又使农村留下经济落后地区,因此农村老龄化速度长期高于城市,到2050年老年人口比例可能超过四成。经济、社会发展程度的差别则使一些中心城市和大城市人口老龄化速度高于其他省区。上海有的区在上世纪80年代老年人口就已占1/5以上。少数省、区要在三、四十年后才进入老龄化。

  3. 老年人口比例波动剧烈。受经济、社会发展和计划生育政策双重影响,中国人口结构波动剧烈。这一特点同样反映在老年人口上。2040年前后年净增长老年人口超过千万,2050年以后的二十年内又迅速减少。

  因上述原因,对人口老龄化,长寿化我们不要过分担忧,但要充分重视。对中国而言,主要应解决以下问题:

  1. 养老保障制度亟待完善。我国到本世纪中养老费用可能达到GDP的1/10,亟待建立健全个人、国家、社会三方面有机、统一的养老保障体系。个人应从青年起就提高理财意识,为老年生活做好准备;国家要建立基本养老保障体系,保证老年人基本生活需求;社会应健全、完善服务体系,适应老龄化社会服务需求。社会还应通过志愿者队伍的建立、完善社区体制等提供服务支持。

  2. 加强医疗保障制度及医疗卫生服务。老年人疾病多、体能差,需要特殊的医疗安排和护理,国际上老年医学作为独立学科正在加速发展,有些国家还专设老年病人科,以适应老人身患多种疾病,专科治疗不能解决老人少走动,一次看完所有病的要求。

  3. 建立长期照护保险制度及体系。从生理、心理方面照料老人,在设施、队伍、技术、管理、机制建设等方面为老年人中的最弱势群体提供帮助。

  4. 加快新农村建设,“三农”工作的深化改革,尽力促进农村养老事业的加快发展。农村老龄化速度最快,农村经济能力较差,需要加强农村中国家、社区、家庭养老体系的整合和规范。

  5. 关注老年妇女养老问题。老年妇女是老年人中的弱势群体,需要特别关注。从根本上说,应努力解决工作、财产等各个方面的性别平等,使老年妇女地位得到保障,同时还要解决一些现实问题。

  6. 流动人口的养老问题。流动人口养老问题的根本解决需要对户籍制度彻底改革,建立起先进的公民登记制度。流动人口养老问题的解决有赖于农村现代化和流动人口融入城市生活,城乡一体化将在经济、社会发展方面最大限度地减少城乡差别。

  作者简介:

  蒋正华,国际著名的人口学家,系统工程和管理专家。九届、十届全国人大常委会副委员长,十二届、十三届中国农工民主党中央主席。现任国家应对人口老龄化战略研究专家委员会主任,中印友好协会会长,中国出生缺陷干预救助基金会理事长,国际欧亚科学院执行院长,国际欧亚科学院中国科学中心主席等职。


大力加快居家养老服务体系建设

应对人口老龄化高峰挑战

北京市政府参事 翟振武

 

  一、中国人口迎来迅速老化的时代

  自从2000年进入老龄化社会以来,中国人口老龄化的发展速度非常之快。第六次全国人口普查数据显示,至2010年11月1日,我国60岁及以上人口达到1.776亿人,占全国总人口的13.26%;65岁及以上人口达到1.188亿人,占全国总人口的8.87%。与2000年第五次全国人口普查相比,60岁及以上人口的比重上升了2.93个百分点,65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。根据一些学者的预测,从2010年到2032年,中国60岁及以上老年人口比例将会增加一倍,达到26.69%,老年人口比例平均每两年就提高一个百分点。2050年老年人口比例将达到34.78%。

  由于老年人口规模的急剧膨胀,在未来的二十年里,中国将面临两次老年人口“冲击波”。第一次“冲击波”大约在2010-2018年期间到来。这是由于20世纪50年代初期至中期,生育率基本维持在较高水平,婴儿死亡率却迅速下降,每年的出生人数都近2000万。当这个时期内出生的人在60岁,即2010年以后陆续进入老年时,老年人的数量会发生迅速增加的情况,形成第一次老年人口“冲击波”。同理,第二次“冲击波”将在2022-2030年期间到来,构成这次“冲击波”的主体是1962-1970年出生的人。而且,由于1962-1970年间每年的出生人口(平均2700万)远远高于1950-1955年间出生的人口,所以第二次“冲击波”所显示出的冲击力也将远远强于第一次。目前,我们已经迎来了第一次“冲击波”,老年人口年均净增数量从“十一五”的480万增加到“十二五”的800万左右,每年新进入老年人口的数量从2000年的1000万左右增长到目前的1500万左右。老年人口的迅速增长,将给我国的人口、社会、经济等方面的发展带来许多巨大的变化,也引发了许多问题和挑战,其中最基本的、也是最引人关注的当属养老问题。

  二、传统养老基础遭到削弱

  目前,我国现存的传统养老方式主要有两种:一种是家庭养老的方式,即老人与有血缘关系的家庭成员居住在一起,由家庭成员承担养老的责任;另一种是机构养老的方式,即老人生活在养老院、托老所等养老机构中,由这些机构来承担养老的责任。当然,在这两种方式中,家庭养老是主要养老方式,机构养老只是一种辅助和补充。但是,目前这两种传统的养老方式都存在着许多问题,以至于根本无法应对来势汹涌的老龄化浪潮。

  首先,中国家庭结构正发生着“静悄悄的革命”,家庭的养老功能大幅度弱化。

  我国的家庭规模一直处于逐渐减少的过程中,老年人与年轻人一起居住的比例越来越低。2009年,我国平均家庭户规模为3.15人,2008年,我国一代户家庭(主要是空巢老年人家庭)占全部家庭的29%,与2000年相比上升了9%左右。

  在城市中,老人独自居住的情况更为普遍。2009年公布的人口抽样调查数字表明,北京、上海和天津的城市家庭中2人及以下家庭户所占的比例分别为50%、46%和36%,一代户比例也高达46%、40%和30%,其中绝大多数是空巢老人家庭。截至2010年11月,我国城乡空巢家庭超过50%,部分大中城市达到70%。

  家庭规模缩减所反映出的实质是老人与子女居住模式的离散化和家庭关系的松散化。这就意味着父母和子女分开居住的情况日渐普遍,甚至成为一种发展趋势。无论家庭生育的孩子是多是少,父母和子女居住在一起的可能性都明显降低了。养老主要体现在物质供养、日常生活照料、医疗保健等多个方面。空巢家庭的老人可能可以从政府退休金或子女方面获得物质支持,但分开居住使子女不能长期为父母提供日常照料、医疗保健等服务,这在很大程度上削弱了家庭的养老功能。而且,根据欧洲和美国的家庭发展趋势,随着社会经济的发展,中国家庭特别是城市家庭小型化和核心化的趋势只能越来越强,而不会重新回归到大家庭的模式。

  其次,机构养老难以成为养老方式的主流。在家庭养老功能式微的背景下,机构养老却始终无法成为一种替代的养老方式。以北京为例,2007年底北京市共有养老服务床位38080张,仅占60岁及以上老年人口的1.8%,这相对于庞大的老年人群体来说是杯水车薪。而在国外,机构养老比例最高的国家荷兰也只不过达到了8.8%,发达国家的平均水平是5%-7%,发展中国家的平均水平是2%-3%。据不完全统计,美国的老人中有95%在家养老,日本的这一比例是96.9%。中国的现状和国外的经验共同表明,靠兴建养老机构是不能解决绝大多数老年人养老需求的。

  三、加快服务体系建设,大力发展居家养老

  一方面,人口老龄化进程对养老服务提出迫切的需求;另一方面,家庭养老功能又在日渐削弱,而养老机构所能提供的养老服务无论从数量上还是质量上,都存在着极大的不足,不可能承担几亿人的养老任务。因此,中国只能坚定地走居家养老的模式,大力加快发展居家养老,以此来应对迅速的人口老龄化的挑战。

  居家养老是一种新的养老形式,它既不同于机构养老,也有别于家庭养老。从养老地点来看,居家养老的老年人是住在自己的家里养老,而不是居住在福利院、养老院等养老机构。从养老服务的提供主体来看,老年人的养老地点虽然是在家里,但是养老资源的供给主体却不再主要来自于自身家庭,而是主要来自于社会和社区,由他们来提供生活照料、日常护理、医疗保健、精神慰藉等服务。

  欧洲各国、美国和日本进入老龄化社会的时间都早于中国,所以它们在应对老龄化方面都积累了较为丰富的经验。近些年来,居家养老的养老方式在这些国家都受到了高度的重视和充分的开发,居家养老正在成为一种新的养老趋势。

  上海是中国率先进入老龄化的城市,而且是老龄化程度最高、经历老龄化时间最长的城市。2010年底,在1412万户籍人口中,60岁以上老年人口已达331万,占总人口的23.4%。80岁以上的高龄老人近60万,占60岁以上老人的18%。按照预测,“十二五”期间老年人将快速增加,总量突破400万人。不仅如此,上海家庭规模的缩减也十分迅速,现在已经缩小到2.49人,是全国最低的家庭规模。因此,上海在老龄化和应对老龄化方面,面临着最艰巨的挑战。

  中国的一部分城市,如北京、上海、大连等,最近几年进行了居家养老方面的探索,积累了很多经验。北京发布了“九养制度”,上海大力推进“社区助老项目”,在社区内为老人提供“助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医”的服务。国家在老龄事业发展规划中更是明确提出了发展居家养老服务的要求和目标。

  但是,在发展居家养老服务体系上,还存在很多阻碍性的问题。一是认识问题,虽然很多人承认居家养老应该是中国未来的养老模式,但还并不坚定。在很多政府文件上,依然是主张提倡推动家庭养老,提倡推动子女与老人同住,提倡推动“孝”文化,提倡推动“家庭养老的基础作用”,甚至还有人把养老的期望放在生两个孩子政策上,等。且不说全国,仅就上海和北京来说,家庭规模如此之小,老人有容身之地吗?目前空巢老人家庭已达高达50%,这个趋势能因为提倡与子女同住而逆转吗?家庭的“全球化”“全国化”“全市化”状况,子女常回家看看都难,他们如何在日常生活中尽孝?现在空巢家庭的老人基本都有两个或三个孩子,他们现在尚且空巢,今后放开二胎政策就能缓解空巢家庭问题吗?因此,中国的养老问题解决,居家养老为主是一个必然选择。

  在居家养老服务体系本身建设上,分散化、碎片化问题突出,已经建设的居家养老服务远远不能承担和满足老年人需求。

  所谓分散化,是指各个社区自行其事,社区根据自己的财力、特点和想法自己建设,社区和社区之间并不通气,缺乏统一规划和协调,有的社区有这类服务,有的社区根本就没有任何服务,社区之间极不平衡。所谓碎片化,是指每个社区自己的建设随意性很大,社区建设哪些服务项目,不建设哪些项目,建到什么水平,完全自己决定,特色是突出了,但服务体系很不完整。如果居家养老服务体系如果建设的不完整,几乎等同于没建。因为老年人的需求是全面的,社区如果只提供房屋清洁服务,不提供其他如饮食、护理、日常生活照料、急救等服务,老人依然无法实现居家养老。

  北京不少社区都有所谓居家养老服务,但生活在北京的绝大多数老人进行居家养老又都十分艰难。由于居家养老服务体系的本身的不完整和体系覆盖的不完全,使这个体系的功能难以发挥。

  为应对人口老龄化的严峻挑战,提几点建议:

  1. 北京和上海都是大城市,社会保障相对比较完善,养老资金相对不是关键问题,关键是能提供养老服务的服务体系建设问题。另一方面,城市人口集中,平均每个社区会有30%的老人居住,居家养老服务体系建设成本低。因此,北京和上海应该确定今后要以居家养老模式为主,全力加快建设居家养老服务体系。

  2. 整合社区的卫生医疗站、便利店、理发馆、家政中心、活动中心等资源,建设一个层次完整、服务项目周全的居家养老服务体系。

  3. 引入社会力量和市场力量,政府和市场两条腿走路。从效益的角度说,鼓励建设跨社区、跨地区的大型老年服务公司,以提高规模效益,让企业有利可图,让政府降低成本。

  4. 在建设初期,政府在税收、贷款、土地、服务等政策方面,实行大幅度优惠,吸引企业加入老年服务业,最终形成老年服务业的规模和体系。

  5. 政府应该把居家养老服务体系建设作为应对老龄化的一项战略性措施,作为一项关乎三分之一人口幸福的民生工程去规划、去投入、去推动,在尽短的时间内,完成居家养老服务体系建设,以应对马上到来的老龄化冲击波。50年代幼儿园体系的建设,2000年以来物业服务体系的建设,近几年社区卫生服务体系的建设,都是在不长时间建成的。只要认识到位,目标明确,政策得当,大城市居家养老服务体系的建设是可以较短时间建成,并从容应对老龄化高峰的。

  作者简介:

  翟振武,北京市人民政府参事。中国人民大学社会与人口学院院长、教授、博士生导师,中国人民大学人口与发展研究中心主任。兼任中国人口学会常务副会长,中国计划生育协会常务理事,国家人口和计生委专家委员会成员,卫生部妇幼卫生专家委员会委员,联合国人口基金中国项目专家组副组长等职。


积极应对老龄化 加强老龄服务体系建设

江苏省政府参事 张肖敏

 

  加快发展老龄服务事业,有效应对人口老龄化问题,是社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。目前,我国老龄服务体系建设面临着老龄服务资源缺乏、老龄服务队伍建设与老龄服务产业发展缓慢等问题,发展老龄服务存在着土地规划、投资环境以及农村老人居住分散等条件制约。为加强老龄服务体系建设,特提出以下建议。

  一、加强养老服务载体建设,解决谁来提供服务的问题

  许多国家都在养老问题上经历过“政府不作为→政府大包大揽不堪重负→政府、社会、家庭共同承担”的过程。我们应通过优惠政策,把社会力量引入到养老服务中来,探索出一条由政府主导、社会兴办、市场推动的社会化养老服务的新路子。

  1. 加强社区居家养老服务中心建设

  建设社区居家养老服务中心是发展居家养老的有效载体。社区居家养老服务中心建设要科学规划。要在科学预测老龄人口增长的基础上,实施好养老服务设施的规划建设,并出台规范标准。要整合现有养老资源,与现有的社区服务中心、邻里服务中心、社区卫生等资源衔接整合起来,做到既不重复建设浪费资源,又要充分挖掘资源,物尽其用,使现有的资源发挥最大效用。江苏省政府从2009年起,每年投入4000万元,通过“以奖代补”的形式,鼓励各地建设居家养老服务中心,目前已建成5500多个标准化社区(村)居家养老服务中心。各地在实践中积极探索创新社区养老服务模式,创造了“虚拟养老院”服务、“集中居住点”服务、结对志愿帮扶服务、“一键通”服务、“网格式”承包服务等许多新经验和新做法。

  2. 大力扶持民办养老服务载体建设

  从国外的经验来看,国外政府一般遵循“管大放小,管少放多”的管理体制,绝大多数养老服务由社会组织和个人承担。这是政府主导与社会兴办相结合即政府主导下的社会化运作模式。这种管理体制既能使政府在养老服务中始终处于主导地位,又能调动社会各界关心和参与养老福利服务事业的积极性。出台并落实鼓励和支持社会力量兴办养老机构的优惠政策,降低民办养老服务机构的运营成本与风险,鼓励社会力量兴办养老服务机构。江苏各地采取土地划拨、规费减免、贷款贴息、床位建设补贴、床位运营补贴、以奖代补、购买服务等方式,吸引和鼓励社会资本投资兴办福利性、非营利性养老服务设施。从2010年起连续3年,省政府每年投入2000万以上引导资金,吸引和鼓励各地社会资本投入护理型养老服务机构建设。

  3. 加大公办养老机构建设力度

  制定加快公办养老机构发展规划,改善城乡养老机构条件,在服务内容、服务方式、服务质量等方面发挥示范作用,弥补市场的不足。加强农村敬老院建设,拓展敬老院的服务功能,使其由传统的“救助型”养老机构向“普惠型”养老服务机构转变,在保证满足农村五保老人养老需求的同时,充分利用空余床位和功能设施,向社会开放,拓展服务功能,使之成为农村区域性综合养老服务中心。江苏省委、省政府要求各市、县到2012年底都要建成1所政府主办的老年公寓或福利院,床位数分别达到300张、150张以上。从2010年起,省财政每年投入1亿元扶持经济薄弱地区公办养老机构建设。

  4. 探索适合农村特点的居家养老新模式

  针对农村老人居住分散的特点,鼓励提倡有条件的地方结合新农村建设,由集体兴建老人集中居住点,配套服务功能,以便集中提供居家养老服务。老人入住集中居住点养老,老人高兴、老人的子女们乐意,是一种符合时代需求的养老模式,应纳入养老体系,列入重要民生工程加以扶持发展。各地规划部门在新农村住宅区建设中,应把老年人服务场所和老年集中居住生活区作为重要功能配置。例如,把一楼向南的房子全部设置为老年人住房,只租不售,让老年人与子女保持“一碗热汤距离”,方便社区居家养老服务的开展。

  提倡邻里互助养老服务。针对农村居家养老服务资源相对缺乏的现状,建议将农村邻里互助养老服务纳入政府购买或补贴的服务项目中,并将政府购买养老服务经费列入财政预算。农村民风淳朴,邻里关系比较亲密,邻里互助、村组补贴是解决农村居家养老服务的一个切实可行的办法。

  二、提高老人经济保障水平,增强老人服务消费能力

  1. 建立老龄护理保险制度

  随着人口老龄化程度的不断提高,老年人的护理需求很大。有调查表明,60岁以上老年人的生命期内,平均有1/4左右的时间处于肌体功能受损状态,需要不同程度的照料和护理,单纯依靠家庭力量难以满足老年人的护理要求,需要社会提供必要的保健及医疗等护理服务。建立老人护理保险制度,把老年人的护理问题纳入社会保障制度框架内,以保险的形式解决和确保稳定的财源,依靠全社会的力量解决老龄护理问题。

  2. 建立农村失能半失能老人生活照顾补助制度

  在老龄护理保险制度未建立起来前,对农村失能半失能老人进行生活照顾补助。农村老人最需要服务照顾的是失能半失能老人。针对失去劳动能力的农村老人目前基本没有经济来源的现状,为使这些农村老人能得到较好的生活照顾,我们建议建立农村失能半失能老人生活照顾补助制度。补助经费由省、市(县)两级财政按一定比例分担。

  三、加强老龄服务队伍建设,提高老龄服务质量

  1. 加强老龄服务人员的教育培训

  有计划地在高等院校和中等职业学校增设老年学、医疗护理、心理咨询、康复保健、临终关怀等与老龄服务相关的专业和课程,加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人员和中高级人才,使老龄服务从业人员成为掌握社会工作专业知识和服务技能的专门人才。同时,应逐步推进老龄服务就业准入制度,制定岗位专业标准和操作规范,对老龄服务从业人员进行职业资格和技能等级管理认证,实现持证上岗,加快实现老龄服务人员的职业化、专业化、技能化。

  2. 提升老龄服务人员的社会职业地位

  面对目前老龄服务人员劳动强度大、工资收入少、职业地位低等状况,保障和改善老龄服务从业人员收入福利水平,为老龄服务从业人员提供免费培训机会,将老龄服务岗位列为公益性岗位。鼓励和吸引更多大中专毕业生、社会优秀人才和专业护理人员从事老龄服务工作,从政策上支持和引导更多的人去从事为老服务工作。

  3. 壮大志愿者队伍

  倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动,建立起专业人员与志愿者相结合的社会福利的服务群体。鼓励老年人加入到志愿者队伍中来。老年志愿者通过自助和助人,不仅把快乐和欢笑带给社区,也展示了自我价值,把真情和暖意带给其他老年人,用自己的实际行动证明老年人不是社会的包袱,而是社会的财富,从而也提高了老年人的自信和自我价值。

  四、加快推进老龄服务体系建设的政策措施

  1. 完善土地供应政策

  应当根据人口老龄化实际需求和养老服务设施规划,制定用地布局规划、留置规划和年度用地指标计划,实行计划单列,专地专供,保证老年服务设施建设用地。

  2. 落实税费优惠政策

  认真落实老年服务机构税收减免政策,对福利性、非营利性的老年服务机构免征营业税,符合条件的免征企业所得税。个人通过非营利性社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老机构的捐赠,在缴纳个人所得税前准予全额扣除。企业、事业单位、社会团体等社会力量对养老机构等公益事业进行捐赠的,企业在年度利润总额12%的部分准予在所得税前扣除。

  3. 健全医疗服务政策

  鼓励在养老机构内设置或合作设立医院、门诊等医疗机构,经审查合格,纳入城镇职工基本医疗保险盒新型农村合作医疗定点范围。养老机构收养人员中的参保人员,在定点的养老机构所设医疗机构发生的医疗费用,按照医疗保险的规定支付。

  4. 实行政府购买服务政策

  建立政府购买服务制度,对无收入、低收入且无家人照顾的失能半失能老年人提供基本生活服务。可采取服务券结算方式,向社会服务组织购买上门服务、养老机构购买入住服务,或签约委托亲友、邻里承包服务。

  5. 创新养老服务产业政策

  积极探索和创新扶持政策,大力发展养老服务产业。积极引入BOT等运作模式,由政府立项,吸引社会投资参与建设运营。积极扶持经营性养老机构发展,通过土地参股等方式,支持养老服务机构资产进入资本市场运作。鼓励国有资本与社会资本合作兴办养老服务机构。

  作者简介:

  张肖敏,江苏省人民政府参事,江苏省政协人口和资源环境委员会主任,江苏省人口学会会长。研究员,社会学博士。


关于推进养老服务产业化的若干思考

——浙江省人口老龄化的现状与探析

浙江省政府参事室 潘海生、曹小锋

 

  人口老龄化是当今世界面临的重大社会问题之一。按照国际划分标准,浙江省已于1987年进入老龄化社会。到2008年末,全省老龄人口已达729.38万人,占人口总量的15.56%,今后一个时期还将以每年4.42%的速度增长。为有效解决人口老龄化带来的社会问题,满足老年人的养老需要,我们认为当前及今后一个重要的途径就是积极推进养老服务产业化。这将不仅能缓解养老问题的日益严峻性,而且还有利于形成新的消费热点,扩大内需,增加就业岗位,优化产业结构,成为发展经济的一个新增长点。

  一、发展养老产业具有较高的经济价值

  养老服务产业化绝非单纯的养老概念,确切地说,它应该属于一种综合性的产业,具有产业链长、关联度高、涉及领域广等特点。其基本内涵是:一切为满足老年人特殊需要而提供产品和服务的行业的总称。其外延至少包括家政服务业、医疗护理业、保险业、老年理财业、老年休闲娱乐业、老年用品、老年旅游、老年教育、老年文化体育、老年心理咨询等行业。目前,这些行业在我国还处于起步阶段,市场需求大,而市场供给严重不足,发展养老产业前景十分广阔。以养老服务市场为例,目前我国城乡空巢老人比例达到了1/3,80岁以上的高龄老人有1300多万,60岁以上老年人口余寿中有平均1/4左右时间处于肌体功能受损状态。据中国老龄科学研究中心调查显示,目前要求入住养老机构的老人占老年人口总数的5%,而我国养老机构的床位仅占老年人口总数的0.84%,缺口非常大。

  在国外,养老产业被称之为“银色产业”,起步早、发展快、相当成熟。如日本银色产业1998年产值3100多亿美元,预计到2025年将达到7000亿美元,韩国银色产业2005年产值27万亿韩元。我国的养老产业还刚刚起步,每年为老年人提供的产品和服务不足1000亿元人民币,而老年人市场需求达1万亿元,供需之间存在巨大商机。更重要的是养老服务吸纳就业的能力很强。按照就业人员与有需要的老年人数1:4的比例计算,预计到2020年我省各类养老机构大约需要280万名服务人员。正因如此,许多国家或地区把发展养老服务业作为应对当前国际金融危机、稳定就业的重要举措。

  此外,随着国家进一步加大对民生的关注,政府财政将逐步加大对公共服务的投入,社会保障机制日益健全,保障功能越来越强,公共服务的总量越来越大,相应地将会促进老年人消费的快速增长。

  因此,养老服务产业潜在着巨大的经济价值,是一个有着极大开发潜力的“朝阳产业”。大力发展养老服务产业,不仅是市场内在的驱动,也是贯彻落实科学发展观,构建和谐社会,全面建设小康社会的根本需要。

  二、发展养老产业的紧迫性

  自20世纪90年代开始,伴随着经济体制改革的进一步深化,我国养老服务体制迈出了实质性的改革步伐。2000年8月,中共中央、国务院下发了《关于加快老龄工作的决定》,明确提出了老年服务业要走社会化、产业化的道路,标志着我国养老服务业发展的一个重大突破。在这一精神要求下,政府养老服务管理体制逐步改革,养老服务的社会化、产业化有了初步发展。然而,受长期计划经济模式、思想和观念的深层影响,整个社会对推进养老服务产业化的认识还不是很到位。首先,由于人口老龄化挑战的相对隐蔽性,地方政府特别对人口老龄化的形势认识不充分,重视程度不够,简单地把养老看成是国家的事,单纯地依赖国家发展养老服务,将养老服务的主体定位于政府,服务机构性质定位于纯福利性、公益性和微利性,没有真正认识到把养老服务作为一项产业来扶持发展的重要性和必要性,工作上缺乏主动性。其次,片面地认为发展养老产业与发展社会福利相悖,或是把养老产业等同于养老行业、养老事业,没有正确认识到养老产业的内涵,对什么是社会福利、什么是养老产业不甚明晰。有的地方把所有养老机构都看作是养老产业;有的地方把所有养老机构(老年公寓、老年住宅区)都视为社会福利事业;有的以在工商还是在民政登记为标准来区分社会福利和养老产业;有的又以营利或非营利来区分社会福利和养老产业。第三,整个社会对养老产业发展途径基本处于观望阶段,对发展养老产业问题采取“等、靠、要”的态度,没有形成一定的工作合力,社会舆论宣传引导不够,尊老、敬老、爱老的意识不强。在休闲娱乐、教育、医卫、日常用品等方面,整个社会都比较重视有关少年儿童需求的产业,而对老年产业需求比较忽视。第四,受中国的传统文化的影响,老年人多数不愿入住养老机构,导致社会投入养老服务业的积极性不高,养老服务市场培育与发展严重滞后。

  然而,从整个社会层面来看,发展养老产业,推进养老服务产业化刻不容缓,时不我待。

  1. 庞大的老年群体迫切需要社会承担起养老责任。预测到2020年,我省老年人口将达到1122.03万人,2044年将达到最高峰2100万,占总人口的41%左右,而且80岁及以上高龄老年人绝对数量一直呈明显上升趋势。另外,当前单身者、丁克族增多,几十年后将会出现一大批丧偶和独身老人步入独居老年人行列,成为特殊的老年人群体。由于缺乏家庭和儿孙的照顾,他们的日常生活照料在相当大程度上要依赖于社会。有关资料显示,目前我省城镇纯老家庭户(含独居老人户和只有一对老年夫妇的)高达67.6%,农村纯老家庭户达50.34%;在有子女的老年人中,城镇只有26.01%的老人与子女同住,实际空巢率为73.99%,农村老年人44.51%与子女同住,实际空巢率为55.49%;失去生活自理能力,需要照料服务的老年人占6%左右,约有42万人。要解决这些日益增长的老年群体的养老问题,仅靠政府运作是不现实的。这就迫切需要社会承担起养老责任,大力发展养老产业。

  2. 家庭功能趋于弱化迫切需要社会承担起养老责任。随着经济发展和社会变革,家庭养老功能正在逐渐弱化。弱化的主要原因:一是子女数量减少;二是居住方式从过去的共居转向分居;三是劳动力社会参与率的提高和社会竞争因素的介入,使得不少子女陷入了“事业”与“孝顺”的角色冲突。因此,一方面,家庭规模核心化、小型化,使传统的家庭养老功能逐步退化;另一方面,随着社会的变迁和信息时代的到来,年轻人与老年人之间的代沟加深,双方在思想观念、生活方式、异地分居等方面的摩擦与矛盾增多。老年人没有合适的思想交流对象,易产生孤独感,精神压抑,心理负担加重。因此,从心理健康的角度看,纯粹单一的家庭养老难以满足其需要。再一方面,老年人具有高患病率、高伤残率、高医疗利用率和更高精神慰藉需求的特点,现代的家庭结构和生活模式难以适应其需求,健康问题带来的对照料的依赖以及医疗需求等压力关系到家庭和社会稳定发展,迫切需要社会承担起养老责任。

  3. 国(公)办养老机构暴露的问题迫切需要社会承担起养老责任。一是由于政府财力的限制,真正享受政府购买的老年人数量所占的比例非常低,主要集中在“三无”、“五保”困难高龄老人。二是由于多数国办的养老机构没有进入市场,缺乏竞争压力,并存在不当享受社会福利、社会二次分配不公的现象。三是服务内容比较单一、服务水平比较低,老年服务和产品主要集中在吃、穿、住、医等方面,文化娱乐和精神享受方面比较少,许多领域还没有开发,入住老人容易产生精神抑郁、孤寂落寞等心理疾患等。因此,发展养老产业,鼓励和扶持社会力量兴办养老福利事业,可以减轻政府的财政压力,又能有效解决养老问题。

  三、推进养老服务产业化的举措

  面对人口老龄化的严峻挑战,面对发展养老产业的巨大商机,要早字当先,早谋划、早安排,早行动就早主动,早抢头口水就早抢商机。

  1. 要及早提高认识。受数千年传统文化的影响,长期以来,我国的养老理念多是停留在道德层面、社会层面,强调的是道德伦理和个人、家庭责任。然而,在现代化、工业化、市场化的今天,社会形态、社会结构、经济体制都已发生了很大的变化,传统的养老理念已不符合当今社会的实际,难以适应社会时代的需要,创新养老理念显得尤为紧要而迫切。在肯定传统养老理念合理价值,积极倡导社会尊老、敬老、爱老的同时,更重要的是加快推进养老的产业化、市场化,培育人们在养老理念上的市场概念、社会概念和产业概念;更多的是要借助社会力量、市场力量,通过建立市场机制,合理配置社会养老资源,解决日益突出的养老问题。因此,各级党委、政府要召开专题会议,统一思想,提高认识,把养老产业工作纳入整体工作布局,与任期目标一起部署、实施和考核。宣传媒体要大力宣传发展养老产业的重要意义,通过舆论宣传、开辟专栏等形式,广泛动员全社会重视养老问题,引导社会进一步转变养老观念,增强责任和义务意识,在全社会形成尊老爱老、关心支持养老产业的良好氛围。

  2. 要及早制定规划。目前,政府对养老服务的规划、布局缺乏科学引导。一方面,政府没有将养老服务作为一个产业来抓,没有制定专门的养老产业规划;另一方面,对具体的养老机构和设施数量、布局、规模档次以及资金、用地安排等缺乏统筹安排,以致造成“低、小、散”的局面。建议全省各地在“十二五”规划中把养老服务业作为一个重点和亮点。一要把养老产业纳入各地经济结构调整中,组织发改委、人保、民政、财政、国土、税务等部门组成联合课题组,对养老服务产业化情况开展一次调研,摸清本地区老龄人口状况和产业需求。在此基础上,对未来的发展趋势分时段进行科学预测,尽快编制发展养老产业的远中近期三个层面发展规划方案,合理确定发展目标,以规划来引领养老产业发展。二是要把老年服务和活动设施纳入城乡建设规划,合理布局,最大限度地满足广大老年人的需要。三是要掌握老年人的实际消费需求,结合各地经济社会发展水平,确定近期、中期和长期养老产业优先发展的领域,确保养老产业持续发展。

  3. 要及早采取措施。一是尽快出台养老服务产业政策。政策扶持的重点和对象应该是民营养老产业,涉及的产业应当包括老年家政服务业、医疗护理业、老年保险业、老年理财业、老年休闲娱乐业、老年用品、老年用品、老年教育、老年文化体育、老年咨询等行业。有投入,有产出,才能称之为产业。如果只有投入而不求回报,那是慈善事业,而非养老产业。既然养老产业是第三产业和社会服务业的重要组成部分,就应当把养老服务当作产业来对待,应当出台真正意义上的“养老产业政策”,重点扶持民营养老产业。从而,吸引大量民营资本进入养老服务业,让热心为老服务,积极投身养老服务业的民营业在市场调节、公平竞争的基础上,在讲求社会效益的同时,堂堂正正地赚取合理的利润,为日益增多的老年人提供优质的养老服务,最终使更多的老人受惠。二是尽快出台国办养老机构改革办法。目前许多地方已经觉察端倪,开始探索国办养老机构发展新方式、新办法。如辽宁省提出,要“转变政府投资观念,今后政府原则上不再兴办国有独资的养老机构”,“要实行钱随人走的货币化养老方式”,采取政府购买公益性岗位、购买服务的办法,发挥资金使用的最大效应,让老年人获取优质的服务。要借鉴辽宁、上海等地的做法,改革以往国家办福利机构的实施方法,对于已建好的国办养老机构,也要鼓励民间组织、企业和个人,采取独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式进行改革。对“三无”、“五保”、“低保”等特困老年群体,政府应实行货币化养老方式,鼓励其入住养老机构。三是制定产业管理政策法规。据了解,目前对于养老服务机构的行政审批没有明确的法律法规依据,当前的首要问题就是尽快制定养老产业的管理法规,完善行政管理政策,规范行业秩序,使养老服务机构合法、有序经营。对于明确不同性质养老服务机构的界定标准,可考虑套用福利企业的标准模式操作。四是尽快出台一些具体优惠补助政策,制定养老产业发展的认定、政策扶持、经费资助、日常监管等具体操作办法,并做好服务协调和督促检查工作,共同推动养老产业发展。

  4. 要及早抓好试点。应对人口老龄化是一个庞大的系统工程,牵涉到经济社会和个人家庭等多个方面,既不能漠然对待,又不能一哄而起。要区分类型,选好项目,先行试点,抓好典型,扎实而稳妥地推进。当前,要根据经济、社会发展和老龄化的程度等,分别选择一些县区、企业等,进行产业化养老模式的探索,进行发展养老产业、宣传教育、设施建设、财力保障和运作程序等方面的试点,取得经验,逐步推广。如我省的嵊州市,近年来积极培养养老产业块状,初步形成了“养老一条街、养老一个镇、养老一个村”产业布局,既突出块状经济,又重视产业的集聚效应,具备了发展养老产业的坚实基础。再如温州、嘉善等地,养老产业都已有初步的发展。建议在全省先选像嵊州、温州、嘉善等条件比较成熟的地方,开展试点,以点带面,全线铺开。此外,关于老年群体的养老费用问题,是否可以考虑向城镇职工开征养老保险税,即个人在退休前交住房公积金的同时划出一块单独作为养老保险金,待到退休时直接将这部分资金划到相应的养老机构。同时,对于农村老年群体,是否可以考虑按农村大病医疗保险的模式进行运作。在探索老年护理保险制度建设方面,是否可以考虑在金融制度创新实验区建设中,采取必要措施鼓励扶持保险企业开办商业性护理保险,并由政府组织,医保、卫生、民政等联合开展建立社会保险性质的老年护理保险制度的探索。先期可在社会医疗保险中适当增加老年护理项目,适时在部分人群中试点试行,待条件成熟后,进一步发展成为一个独立的保险险种。

  四、推进我省养老机构产业化的建议

  从目前我省来看,养老服务的产业化程度总体程度仍然较低,其经营方式和管理方式的市场成份都较少。要推进养老服务产业化,首当其冲的是要推进养老机构的产业化,加快将其构造成社会发展的经济增长点。

  1. 我省养老机构的现状

  (1)养老机构供给总量不足。据了解,目前我省各类养老服务机构的数量和床位数分别仅为1568家和15.18万张,与庞大的老年群体数量不成比例,远远满足不了广大老年人的养老需要。

  (2)养老机构管理主体缺位。目前我省的民办学校、民办医院等都有相关政策法规明确由相应的教育、卫生部门来主管,而民办养老机构该由谁来主管、怎么管却没有相应的法律法规依据。从全省了解的情况看,民办养老机构注册登记有的在工商,有的在民政,有的在街道、社区,甚至还有很多都不去登记注册。登记形式有民非的、企业的、企事业单位挂靠管理的,还有私自开张疏于管理的,五花八门,缺少法律上的管理主体。

  (3)养老机构资产归属问题。目前,政府鼓励和扶持民办养老服务机构并未将其作为一项产业来支持,而是突出其公益性、非营利性。按照规定,盈余不能分配、公益性用地不能抵押贷款和出售产权,注销后,其资产也只能用于公益事业。另一方面,目前已经注册登记的民办养老机构,基本按民办非企业单位来办理的,而民办非企业单位管理法规难以体现和涵盖民办养老机构管理的具体情况和特殊要求。随着这些民办养老机构的规模扩大、资产增值,其经营期内发展起来的资产如何进行归属界定?国办养老机构和居家养老机构,如以“公办民营”的模式进行探索,在民营期内发展起来的资产,在经营期满后如何进行归属界定?这些实际问题一方面使得民间资本兴办养老服务机构不具备投资的意义,因而难以吸引大规模民间资金的投入,另一方面也困扰着已经投资的企业经营者,很大程度上影响了投资者的积极性,也极大地阻碍了养老服务产业的发展。

  (4)养老机构政策完善问题。目前我省相关的政策措施仍显滞后,也缺乏一定的操作性。一方面是相关的保障机制,如风险规避机制、护理保险机制和投入激励机制等尚未形成出台;另一方面是政府已经出台的政策措施,不能及时充分兑现落实,如我省在用地、税收、水电煤气等方面明确了一些优惠政策,但由于这些政策涉及国土、税务、电力等多个部门,有的欠缺相应的具体操作办法,在实际执行中难以落实。其中最突出的是土地政策,民办养老机构用地划拨和优先供地难上加难。

  2. 推进我省养老机构产业化的建议

  (1)明确监管,加强规范。一是建议省人大要加快立法步伐,尽快出台有关鼓励和规范民间力量兴办养老服务机构的地方法规,明确产业发展方向、目标和原则,确定行业管理主体等,确保依法发展和管理养老产业。二是在立法滞后的情况下,可以考虑以政府规章的形式,尽快出台规范化管理制度,以弥补管理上的缺失。建议参照民办学校等的规定,对民办养老机构进行分类管理,明确其法人财产权,并允许出资人要求在结余中取得合理回报。三是要做好各类养老机构的认定工作,对申请认定为养老机构的,民政、建设、安监、公安、卫生等相关部门,要对相关服务设施进行严格验收,向社会公示,并要建立定期检查制度。同时,要考虑成立养老服务行业协会,制定行业规范标准,通过行业协会加强行业自律和管理。

  (2)明确产权,加大扶持。对于民办养老机构,政府应尽快出台相应政策,明确规定养老机构在核准执业许可之日起其产权按照“谁出资、谁所有”的原则界定。同时,政府应加大各级财政的扶持力度,如对于处在建设阶段的民办养老机构,可以按照规模、投资额等,给予相应的资助;对于正式开业的民办养老机构,可以按床位数和实际收养人数给予一定的运营补贴;对于民办养老机构内安置城市“三无”对象、农村“五保”对象、“低保”对象和生活困难的老年人的,应按当地标准支付生活、照料服务等费用。对民办养老机构在创建时,其经费尚有缺口的,国家银行和政策性银行要给予项目贷款或民政部门建立专项基金给予借贷,从资金上帮助他们解决实际问题。此外,还要鼓励和发动社会各界对民办养老机构开展捐赠,并对捐赠人予以政策优惠。对企事业单位、社会团体和个人等社会力量向养老服务机构的捐赠,在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。对于社会捐助部分资金,其中按40%比例归投资者所有,其余60%应纳入政府养老事业发展专项资金,用于发展公益性养老事业的投入。

  (3)明确操作,加大落实。从了解的情况看,对于省里出台的诸多优惠政策,如《关于促进养老服务业发展的通知》(浙政办【2006】84号)、《关于加快推进养老服务体系建设的意见》(浙政发【2008】72号)等,各级政府和有关部门应尽快出台一些相应的具有操作性的配套政策,便于各地抓好落实。建议省政府办公厅牵头,组织有关部门,定期开展督促检查,确保优惠政策及时充分的兑现落实。

  作者简介:

  潘海生,浙江省人民政府参事室党组副书记、副主任(正局级)。曾任中共浙江省委办公厅处长,浙江省政协办公厅副主任,中共浙江省台州市委常委、组织部部长、副书记等职。

  曹小锋,浙江省人民政府参事室参事业务处主任科员。


正确认识 积极应对

——我国人口老龄化的影响与对策

河南省政府参事 邓庆洲

 

  按照世界通行的人口老龄化标准,我国已经进入了老龄化社会。根据第六次全国人口普查公布的数据,我国60岁及以上人口占13.26%,比2000年人口普查上升2.93个百分点,其中65岁及以上人口占8.87%,比2000年人口普查上升1.91个百分点。分别比国际通行的人口老龄化标准高3.26和1.87个百分点。目前,全世界60岁以上老年人口总数已达6亿,我国就有1.77亿,占全世界老龄人口的近30%。如何应对老龄化社会的到来,成为我们必须应对的严肃课题。人口老龄化问题牵涉的方面很多,本文只浅谈一下其带来的影响与对策。

  一、人口老龄化对我国社会的影响

  人口老龄化是经济增长和社会发展达到一定阶段后的产物,它从一定程度上反映了一个国家经济、文化、卫生和社会安定的水平,是社会进步与发展的重要标志。但是,它无疑对经济社会也带来了一系列深刻的影响,成为一个倍受关注的世界性问题。就我国来说,其影响主要有以下几个方面:

  1. 社会养老制度发生变革,财政相关支出大幅增加

  在计划经济条件下,我国一直实行现收现付的社会养老制度,实际上就是当代劳动者对上一代劳动者进行代际转移支付,并由“单位”(工厂、机关、事业单位等)负责实施。这种传统的社会保障体制不仅在公平和效率层面上存在根本的缺陷,与市场经济体制难以相容,而且在实际操作层面上也难以继续维持运转,根本无法应对人口老龄化带来的冲击。由于过去长期实行现收现付制,没有为老职工建立个人账户和积累养老金基金,他们的个人账户基本上是空账户。如果这一问题不能很好地解决,就只能回到过去“新人”养“老人”的旧路上去。因此,由国家出资对老职工养老金积累的隐形债务进行补偿成为必然选择。

  2. 人口结构中劳动年龄人口比重下降,社会和家庭赡养负担加重

  人口老龄化将直接导致人口结构的相应变化。根据预测,我国少年儿童人口占全部人口的比重将逐步缩小,劳动年龄人口比重在2010年前后达到其最高点之后趋于下降,老年人口比重进一步提高,整个人口年龄结构呈现自上而下挤压型的变化趋势。1990年我国劳动年龄人口对老人赡养比为13.7%,2000年上升为15.6%,预计到2025年上升为29.46%,2050年上升为48.49%。如果再加上对幼年子女的抚养,劳动年龄人口的总抚养比上升得更为迅速,2025年达到59.5%,2050年达到76.8%。这就使得整个劳动年龄人口的经济负担日益沉重。具体到家庭,随着人们生育观念的变化,家庭的代际人口结构大多呈“四二一”和“四二二”型,家庭对赡养老人的负担也相应加重。

  3. 老年消费逐步增加,对整个经济增长带来相应影响

  随着老年人口数量的增加,老年群体的生活需求和购买力得到相应提高,老年消费从一定程度上将带动整个社会消费的增长,有利于扩大内需,同时推动相关产业的发展。但是,国民收入经过初次分配和再分配后,最终形成的积累基金和消费基金是一种此消彼长的关系。如果片面强调消费增长,不注意扩大积累和增加投资,经济增长速度和质量都会受到相应的影响。因为从人口结构上看,未成年人口一般无力储蓄,老年人口则趋向于减少投资并开始动用储蓄,未成年人口和老年人口都成为单纯消费人口,成为劳动力人口提供税收的享受者。由于老龄化使得劳动力人口相对减少,这样无疑会形成税基缩小,税收和储蓄率相对下降,投资率比例降低,单纯消费增加,影响经济增长。

  4. 老年人生理和心理健康问题日益突出,对卫生、医疗和文化提出新的要求

  随着人口老龄化和高龄化,老人的生理健康和心理健康越来越引起人们的关注。老年人由于身体衰老,免疫力下降,成为各年龄层中发病率最高的群体。同时研究表明,一个国家和地区的人口老龄化程度与疾病流行模式密切相关,一般过去以传染性疾病及营养不良造成的疾病为主,逐步转向以心血管疾病、癌症、精神疾病等非传染疾病占主导流行趋势。老人离开工作岗位后,与社会接触减少,子女忙于工作,有的配偶去世,使得“空巢家庭”大量增多。相当一部分老年人产生苦闷、孤独、抑郁、烦躁、多疑、健忘、甚至幻觉和厌世,他们的心理变化和心理障碍日益成为普遍的社会问题,这不仅需要社会的认同和理解,更需要心理健康方面的帮助。

  5. 老年人作为一个逐渐扩大的社会阶层,在政治生活中作用更趋明显

  老年人作为一个社会阶层,无论是人口数量还是身体和文化素质,都较过去有了很大变化,他们参与社会政治生活的愿望和能力比过去有了很大提高。与此同时,老年人对分享改革开放和现代化建设成果也提出了新的要求。当前,社会上对于养老在观念上仍存在一定的偏差,把老年人看成是社会的包袱。这种观念从深层上讲是由体制造成的。过去一贯的低工资制使得现在的老年人缺乏自身的积累,而现在的社会财富积累并没有明确老年人过去的贡献成分。这就使得一些地方、单位和家庭对老年人在政治和经济生活方面的诉求处理不当,从而引发代际矛盾和冲突,甚至影响到社会的稳定。

  二、老龄化社会的几点对策

  面对人口老龄化的挑战,我们要发动全社会的力量共同参与,沉着应对,统筹部署,以保持我国经济社会的可持续健康发展。我们至少要采取如下几点措施应对:

  1. 做实“个人账户”,逐步增强养老保险基金的支付能力

  城镇职工养老保险制度由现收现付制改为“统账结合”的部分积累制,目的就是为了迎接人口老龄化高峰时养老金支付的危机。基金累积制养老金拥有许多优势,它可以帮助正在走向老龄化的中国维持充足的存款率和良好的投资与生活水准的不断提升,它能让劳动者分享经济改革成功的果实,并且拓宽和拓深中国的资本市场。

  2. 建立老年医疗健康保险制度,逐步实现健康老龄化

  首先我们要建立和健全老年医疗保险制度:为老年人提供基本医疗保险,满足他们的基本医疗需求,使老年人及其家庭不致因为疾病导致个人及家庭经济危机;开展面向老龄化社会的教育,医学教育要兼顾人口老龄化有其对医疗保健需求的特殊性,在医学院校、护士学校的课程中增加有关内容,使医务工作者系统掌握老年人身心健康和疾病特点;要培养一批适合社区初级卫生保健工作的全科卫生工作者,为包括老年人在内的社区成员提供初级医疗保健服务。另一方面,要注意面向社会、家庭和老年人进行健康教育,包括保健常识,护理知识,紧急状况下的应急措施,提高人群对老年身心特点的认识和一般保健护理知识。其次要逐步实现健康老龄化,及时提供相应的帮助措施。在逐步妥善解决老年人物质生活的同时,强调并重视老年人的文化养老,提高老年人的生活质量,促使老年福利、老年教育、老年文化、老年卫生、老年体育等事业有一定的发展,为广大老年人安度晚年创造条件。

  3. 实行弹性退休年龄制度,充分发挥老年人力资源优势

  对于弹性退休年龄制度,其好处至少有四:一是老有所为,于健康有益,延年益寿是社会进步与发展的重要标志。二是能有效合理使用人力资源。根据社会需要和自愿量力的原则,鼓励和引导老年人从事教育传授、社会公益事业、社区服务和自我服务等活动。对于从事教育、科研、医务工作和有其他特殊专长的老年高级专业技术人才,按规定和需要适当延长退休年龄,为他们继续发挥作用创造条件。有条件的老龄工作机构可帮助把退休的专家学者、企业家组织起来,让他们为企业界充当顾问,提供咨询服务。三是变隐性就业为显性就业,既不新增就业压力,又能客观反映我国从业人员结构及就业状况,实现提高劳动年龄人口就业率目标向提高总人口就业率目标的过渡,以促成整体国力水平的提高和社会福利的增进。四是有利于完善劳动力市场,根据人力资源合理配置和有效使用原则开拓新的就业渠道,发掘新费源,实现保费的潜在收入水平。

  4. 在农村实行家庭养老为主与社会扶持相结合的养老制度

  未来,我国的养老问题难点在农村,重点也在农村。由于家庭规模逐步萎缩,子女数量持续下降,青壮年劳动力大量流入城市,农村人口老龄化的动态速度也在加快。由于农村老人数量极大,农民本身又有土地使用权,因此从主体来说,农村养老应以家庭为主,社会为辅,提倡老人自养,树立自我养老意识。对于农村“三无”老人(无生活来源、无劳动能力、无子女依靠),继续实行“五保”制度。对于遵守国家生育政策而形成的独子(女)户、双女户,继续推行计划生育养老保险。

  5. 积极推进社区养老建设,发挥社区养老功能

  社区养老服务包括提供家务劳动、家庭医疗保健、老人照料、护理等,还包括在社区兴办老年食堂、茶室、托老所、老年病防治站、法律咨询服务站,以及各种老年文体设施等。面向老年人提供全方位、多功能、多形式的系列服务,努力做到让老年人的小事不出家门,难事不出居委会,有些大事也不出街道。

  6. 积极发展老龄产业,开拓老年消费市场

  人口老龄化呼唤老龄产业。所谓老龄产业,就是指由老年消费市场需求增长带动而形成的产业,它包括所有有关满足老年人特殊需求的生产、经营、服务等设施和经济活动。市场专家指出,全国老龄消费者中每年有100亿的购买力没有实现,换句话说,老龄产业现今还无法满足老年人的需求。我们缺乏专门为老年人服务的专业医护和服务人员;缺乏足够的养老机构;缺乏上门服务的保健机构,而这些服务产业和岗位将创造许多新的工作机会,缓解社会就业压力。再看看老年消费市场:老年人很难买到合适的服装鞋帽,老年食品很少被研究开发,老年药品、老年保健护理用品以及其他各种老年商品都处于匮乏状态。

  “老吾老以及人之老”,讲究“孝道”,尊老、爱老、养老,自古以来就是中华民族的传统美德。只要我们充分重视老龄化带来的影响,采取得当的措施,形成良好的老龄化工作氛围,我们就一定能够解决人口老龄化带来的困难和问题,从而构建一个更加和谐、稳定,进而更加幸福的社会。

  作者简介:

  邓庆洲,河南省人民政府参事。郑州市教委副主任(副局长)、调研员,中原经济区建设研究会理事。


广东积极应对人口老龄化挑战

大力推进社会养老事业的发展

广东省政府参事 甄伟钢

 

  按照联合国的标准,当65岁以上老人占总人口的比例超过7%,或者60岁以上老人占总人口的比例超过10%,该国即进入了老龄化社会。中国是世界上人口老龄化速度最快的国家。据统计,2009年,中国60岁以上的老龄人口已高达1.67亿,占总人口的12.5%,占全世界老龄人口的1/5,成为世界上唯一老龄人口过亿的国家。预计“十二五”时期,我国将出现第一个老年人口增长高峰,60岁以上老年人将由2010年的1.78亿增加到2.21亿,老年人口比重将由13.3%增加到16%,人口老龄化进程将加快,社会养老保障和养老服务需求将大量增加。广东省也是全国较早进入老龄化社会的省份,据广东省老龄委统计,2010年,广东60岁以上的老年人口占户籍总人口的12.5%,约1048万人,而且以每年3.5%的速度递增,预计到2015年老年人口将达到1288万人。当今的发达国家在成为老龄化社会时,都是富裕的社会和成熟的福利国家,而中国却在经济与社会发展的较早阶段就开始面临老龄化的挑战,出现了“未富先老”的现象。事实表明,中国正迈入老龄化社会,人口结构老化、社会管理滞后已成未来发展的重大隐患。随着广东省老龄化程度的加深,整个劳动力人口的健康素质和技术适应能力将逐步下降,从而造成劳动生产率降低,人口红利逐渐消失,这必将影响广东省经济持续平稳发展。因此,大力发展社会养老服务既是广东省的一项事关广大人民群众根本利益的民心工程、德政工程,也是贯彻落实广东省委书记汪洋同志在省委十届九次全会提出“加快转型升级、建设幸福广东”的重要举措。

  一、广东省在社会养老服务方面存在的问题

  近年来,广东省在养老服务方面不断出台新的扶持政策,经费投入不断增加。然而,随着广东省人口老龄化进程加快、家庭养老功能日益弱化,老年人养老服务需求已成为突出的社会现实问题。目前广东省养老服务供给不足,比重偏低,质量不高,不能满足老年人日益增长的需要。一是机构养老床位严重不足和居家养老服务滞后,养老服务机构的需求和供给的矛盾非常突出。广东省现有户籍老年人口1048万人,每年仍以3.5%的速度递增,而老年床位仅10.04万张,还不到老年人口的1%,既远低于发达国家的5%-7%,也落后于发展中国家2%-3%的水平,与全国1.6%的差距也十分明显。二是社会养老服务建设与广东省经济社会发展不适应。主要是养老服务建设投入不足,养老服务经费未纳入财政预算,每年没有稳定的养老服务经费安排,开展养老服务的经费主要依靠福利彩票公益金,全省养老服务补贴未建立财政投入机制,这与广东省经济社会发展很不相适应。三是存在严重的城乡老龄化倒置问题。一般来说,经济发达地区的老龄化程度高于经济欠发达地区,城市人口的老龄化程度高于农村。但是由于广东省大量农村年轻劳动力向城市转移,导致老龄化出现城乡倒置现象,即农村在经济发展水平远低于城镇的情况下,老龄化程度却高于城镇。四是独生子女家庭养老负担过重。随着广东省进入老年群体和退休群体的人口逐年增大,特别是10-20年后的队列效应“发酵”,“4+2+1”结构的家庭越来越多,一对年轻夫妇将要面对赡养四个老年人的困境,这无论是在家庭收入上还是用于赡养的精力和时间上,都存在诸多困难和问题。

  二、广东省正在全力推广社区居家养老模式

  我国人口老龄化是在经济还不够发达、物质条件尚不充裕的情况下到来的,因此,单靠政府的力量来发展养老福利事业是不现实的。中国传统上的养老模式是依赖家庭和子女,所谓的养儿防老。但随着中国老龄化的加速社会的转型以及家庭结构和模式的变化,养老模式也逐渐发生了变化。现代生产和生活节奏加快,劳动强度增加,社会流动性增强,社会压力、生活成本或直接影响了子女对父母行孝。由于时间、精力、金钱所限,照顾父母已成相当一部分中国成年群体有心无力的隐痛。

  随着老年人口的不断增多,各地开始对养老福利模式进行积极的探索,居家养老服务应运而生。居家养老服务,是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠,为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。居家养老服务与机构养老服务相比,具有成本较低、覆盖面广、服务方式灵活等诸多优点,它可以用较小的成本满足老年人的服务需求。更为重要的是,通过居家养老服务,可以让一部分家庭经济有困难但又有养老服务需求的老年人得到精心照料,从而对稳固家庭、稳定社会起到良好的支撑作用。适应我国老年人的生活习惯和心理特征。受中华民族传统的家庭伦理观念影响,我国大多数老年人不愿离开自己的家庭和社区,到一个新的环境去养老。居家养老服务采取让老年人在自己家里和社区接受生活照料的服务形式,适应了老年人的生活习惯,满足了老年人的心理需求,有助于他们安度晚年。

  针对广东特别是珠江三角洲地区已出现“未富先老”现象这一显著社会特点,2010年,广东省启动居家养老服务示范活动,制定了《广东省居家养老服务示范活动实施方案》,利用三年时间,资助各地级以上市在城区建立为社区老年人提供方便快捷的,集生活照料、卫生清洁、文娱活动、医疗护理、心理疏导、紧急援助等多功能于一体的居家养老服务示范中心。2010年已重点在广州、佛山两市建立了几个示范点,2011年以珠三角为重点铺开建设,2012年将在全省推广。

  今年8月14日,胡锦涛总书记在出席深圳第二十六届世界大学生夏季运动会开幕式后,来到广州市北京街道盐运西社区的家庭综合服务中心进行考察,并和一些正在活动的老人、孩子和正在忙碌的社工、志愿者亲切交谈,了解中心提供老人和孩子日托、送餐等便民服务的情况。看到盐运西社区管理井然有序、服务周到细致,老社区焕发出了新活力,胡锦涛总书记感到很欣慰。他语重心长地说,社区建设是社会管理的基础环节。希望盐运西社区按照中央提出的加强和创新社会管理的要求,进一步提高社区管理和服务水平,真正做到和谐社区大家共建、社区和谐大家共享。

  三、应对人口老龄化挑战的对策

  老龄化是人类社会发展不可避免的趋势。广东省作为一个“未富先老”较为严重的东部沿海省份,必须正确对待老龄化现象,要转变观念、开拓创新、先行先试,率先建立具有广东特色的养老保障和服务机制。

  1. 创新管理方式和手段,健全社会养老制度

  社会养老应纳入政府的专职机构管理和政府预算中,成立专门的社会养老服务组织机构,常驻专职管理人员负责管理,要有足够的财政经费保障,要有调度医疗、卫生、保障等有关部门的职责权力,这样才能确保社会养老工程的顺利推进。负责养老的专职部门要创新管理方式,做好老人的管理登记、服务规划、特事特办等。只有从依靠家庭养老或储蓄养老逐步转向“制度养老”,才能切实减轻未来中国的养老负担。

  2. 政府财政要加大养老工程的公益事业性投入

  按照公共财政体制改革的要求,加大对老龄人等社会弱势群体的保障支持力度,把老龄事业经费列入年度财政预算,省、市、县三级财政分别按老年人口每人每年一定标准安排老龄工作经费,并明确将新增财政收入的一定比例和彩票部分收入用于各类养老福利服务设施建设。各级政府可投资建老人公益性公寓或社区养老中心,就像养老院一样把老人集中到固定养老活动场所,政府出资专门聘请服务人员保障老人饮食生活、医疗保健、休闲娱乐等;也可以在社区创办老年人日间服务中心,为老年人提供日托服务,费用可由政府和老人子女共同承担。

  3. 建立社会、家庭和个人相结合的经济保障养老体系

  鼓励和引导社会力量帮扶贫困老年人,推动各地老年基金会等社会团体、企事业单位和个人开展慈善救助和社会救助,为贫困老年人提供多样化扶助。积极引导鼓励发展商业养老保险、社会互助保险和个人储蓄性保障。增强居民的自我保障意识,引导居民进行个人资产投资,鼓励其在劳动年龄阶段积极参加个人储蓄养老保险、商业性人寿保险等多种辅助形式,促进多层次养老保险的平衡发展,政府和金融机构应对参加养老储蓄的居民给予减税和优惠利率,使养老储蓄能够不因通货膨胀而贬值。

  4. 银行可借鉴国外的经验,开展“反向住房抵押贷款”业务

  社会要积极引导老年人转变观念,鼓励和支持他们通过倒按揭的方式将房子抵押给银行,每月领取相应数额的钱用于支付获得有偿服务的费用,提高老年人的生活质量,减轻在岗子女的养老压力。

  5. 大力推行社区居家养老模式

  通过各地的试点证明,这种模式破解了目前社会养老机构不足的难题,既解决了在养老院养老导致亲情淡泊的问题,又解决了传统居家养老服务不足的问题,是一种介于家庭养老和机构养老之间的新型养老模式。政府只要投入少量资金,重新整合社区内各种服务资源,聘请经过专业培训的服务人员上门为老年人提供助餐、助洁、助浴、助医等服务,老年人就能足不出户享受“幸福感”很高的居家养老服务。

  6. 积极引入社工制度,创新社会养老管理方式

  在广东珠三角经济发达地区,可以遵循“政府主导、民间运作”原则,政府向民间组织购买社工服务,解决社会养老机构和服务人员严重不足的问题。引入社工制度的最大好处在于既提高了养老服务的质量,又节约了政府的服务成本,在这方面深圳市有比较成熟的经验。

  7. 社区应一视同仁,将辖区内所有有需求的空巢和孤寡老人纳入服务范围

  要在社区成立居家养老服务中心,借助公益性质公司、非营利组织、社区志愿者组织等,为困难老人提供日间照料、生活护理、家政服务、精神慰藉等服务。社会工作者和志愿者要经常采取电话问询、入户巡视的方式,与空巢和孤寡老人定期联系,掌握老人需求,防止老人发生意外。

  8. 适时放宽计划生育政策,适当提高人口出生率

  针对将会出现的人口结构变化中劳动年龄人口规模急速减少,人口老龄化快速上升的状况,应适时全面调整放宽计划生育政策。如在“十二五”期间,即2011年至2015年可实行夫妻单方为独生子女可生两胎的“单独”生育政策;在“十三五”期间,即2016年至2020年实施每对夫妻可生育两个小孩的政策。

  作者简介:

  甄伟钢,广东省人民政府参事。高级黄金分析师,广东省金银首饰商会主席。长期担任黄金珠宝、钱币行业协会会长等职。


重庆市加快社会养老服务机构建设的对策研究

重庆市政府参事 宋 璞

 

  一、重庆市人口老龄化问题现状及发展趋势

  1. 老年人口比例高、增速快、高龄多

  1994年重庆市进入人口老龄化阶段,比全国提前了5年。截至2010年底,重庆60岁以上老年人口已达539万,占全市总人口的16.44%,比2009年增加26万人,增长5.05%。其中,80岁以上的高龄老人占老年人口总数的12.9%。据预测,至2015年,重庆老年人口将增至637万人,到2020年,将达到675万,占全市总人口的比率将超过19%。

  2. 家庭养老功能弱化,社会养老矛盾凸现

  一是“空巢”家庭不断增多。无论农村或城市,由于社会竞争激烈和生活负担双重压力,中青年一代无暇也无能力照顾父母甚至隔代老人,与老人分户居住已成普遍趋势。二是计划生育政策影响显现。目前,第一代独生子女的父母已开始或即将进入老年行列,“8-4-2-1”代际结构家庭不断增多,一些家庭已出现60-70岁老人照顾80-90岁老人的状况。三是随高龄老人数量增加,生活不能自理的失能和半失能老人也急剧增加,急需通过社会养老机构提供特殊护理照料甚至临终关怀。四是一些能自理的健康老人,为减轻子女照料负担,便于老年群体间的交往与交流,也开始选择机构养老。

  二、重庆市社会养老机构建设与发展存在的问题

  1. “未富先老”,机构建设滞后

  重庆人口老龄化程度居全国第六位,而人均GDP只有29948元,是典型的“未富先老”。截至2010年底,全市共有城乡养老机构1297所,床位10万张。其中农村敬老院1055所,床位6.8万张;城镇各类养老机构242所,床位只有3.2万张。全市平均每千名老人拥有养老床位18张。按4%的机构养老需求计算,全市2010年应需床位22万张,也就是说,重庆现有养老机构床位数还不能满足社会需求的1/2。

  2. 机制不健全,养老机构发展困难

  土地、资金、政策是制约养老机构发展的“三大瓶颈”。在城市大规模开发建设,土地资源紧缺的情况下,由于缺乏把养老机构纳入城乡建设的统筹规划,新办养老机构基本上是无地可建。在体制上,目前多数区一级福利院被列为自收自支单位,农村敬老院未进行法人登记,单位性质不明确,人员编制不落实,运行经费未列入财政预算。

  3. 社会力量投入缺乏政策支撑

  重庆民办养老机构有155所,床位1.9万张,数量少发展缓慢。已建成的民办养老机构前期投入大,回报率低,收回投资周期长,基本处于勉强维持营运的状况。而在土地供应、税费减免、贷款、床位建设和机构营运等方面缺少配套政策,导致民营养老机构兴办和发展困难,社会和民间资本虽有投资热情,但多数持观望态度。

  4. 机构类型单一,服务水平低,缺少多样性

  目前,重庆的养老机构建设都是以住养型为主,照料护理、康复类型的养老机构却严重缺乏。人员编制不足,服务人员专业素质低,服务形式和内容单一,心理健康咨询、基本医疗保健、失能和半失能老人护理,以及临终关怀等业务难以开展,是重庆现有养老机构普遍存在的问题。这也致使一部分具有中高收入和自养经济能力,又愿意入住养老机构的老人,无合适的机构可供选择。

  三、对策建议

  1. 提高重视程度,加大统筹力度

  像重视计划生育基本国策一样,充分认识庞大的老年人口群体及伴生的社会保障和养老问题的严峻形势。从积极应对人口老龄化的战略高度,通过深入细致的调研,全面了解重庆养老事业发展状况,构建养老服务事业保障机制。建立权威领导机构,统筹规划、国土、建设、财政、税务、民政、教育等部门,落实属地责任和部门职责,鼓励大胆探索和机制创新,举全社会之力加快养老机构建设和养老事业发展。

  2. 将养老机构建设纳入城乡建设规划,突破土地瓶颈

  应明确养老服务设施像文化、教育一样属于社会公益设施,应该优先纳入城乡建设规划。市里和各区县在编制土地使用规划时,应当将养老服务设施建设用地纳入其中,予以统筹考虑。在城乡建设总体规划编制中,严格按照国家要求安排老年服务设施建设,对符合划拨要求并具备规划条件的优先予以保证;对新办的非营利性养老服务机构建设用地,可采用划拨或参照行政划拨价出让的方式供地,土地出让金可按不低于国家规定的最低标准收取。同时,严格加强监管,对不按规定标准建设,或改变用途的,收回土地。

  3. 充分发挥政府主导作用,广泛吸纳社会参与

  发展养老服务事业政府责无旁贷。对城市“三无老人”和农村“五保家庭”老人,以及其他困难老人中符合收养条件的老人,做到保基础、全覆盖。所需建设投入、运行及人员经费和收养老人的生活费等,由政府财政全额拨款,并建立自然增长机制。明确公办机构和农村敬老院为国办福利事业单位,落实人员编制及相关福利待遇。

  积极引导社会参与兴办按市场运作的公益事业型养老机构。政府将统筹规划好的养老机构建设项目向社会进行公示,便于投资者选择。鼓励各种社会力量以多种形式举办多样化、多层次的各类养老服务机构。政府以补贴、政策优惠、购买服务及奖励等方式,积极扶持民办养老机构发展。

  4. 加大投入,完善和落实好各项优惠政策

  建立和完善养老服务事业的政府投入机制,将养老服务项目列入各级财政预算并逐年增长,不断提高福利公益金的投入比例。抓紧落实好社会办养老机构实行补贴的政策。对达到一定规模、服务质量合格、手续完备的,均给予床位建设补贴;对已建成营运的,经核实按入住床位人数给予营运补贴。落实好相关税费减免政策,以及对水、电、气按民用价格收取的规定。协调解决好对有线电视初装费、收视费和通信网络费实行优惠的政策。

  对符合条件创办养老服务机构,注册资本可按最低注册资本执行。各级金融机构要加大对养老服务机构贷款支持力度,优先安排贷款资金。个人或企业通过非营利性的社会团体和政府部门向国家规定范围内的福利性、非营利性养老服务机构的捐赠,在当年缴纳所得税前准予全额扣除。

  5. 加强队伍建设,提高服务能力

  把加强养老机构服务人员队伍建设,与促进社会就业相结合,积极引导、提高待遇,吸引有一定文化水平和年龄优势的人员从事养老服务工作。在部分职业院校和中职学校开办涉及养老服务的相关专业。加强专项技术培训,对医护人员、护工进行专门培训,实行持证上岗,规范服务。提高国办福利院的服务水平,发挥其人才培训的基地作用。

  6. 创新机制,大胆探索,允许改革和突破

  积极推进公办养老机构改革,政府财政补贴逐步由补贴机构转变到补助享受养老待遇的老人头上,实现公办和民办机构在一个起点上竞争。

  开展养老地产探索试点,在国家严格调控房地产市场的情况下,论证房地产投资开发养老社区的可行性。

  结合政府大规模建设公租房,在可能的情况下,划出一定比例的公租房房源,用作老年公寓。

  依托面积较大的公园和公共绿地,在其周边或园内“挤”出土地建设养老公寓,既充分利用了公共资源,也节省了配套建设用地。

  探索新的分类管理改革,淡化对民办养老机构营利和非营利的界定,主要依据举办者投入资产和机构结余资产的归属,将民办养老机构分为捐资型、出资保值型和投资型三种类型,设计包含社会保障、税收优惠、财政资助、土地征用、收费定价在内的配套政策。

  作者简介:

  宋璞,重庆市人民政府参事。中学特级教师。重庆市教育学会中学专委会主任,重庆南开(融侨)中学校长。曾任重庆市南开中学校长、党委书记,重庆市特级教师研究会会长等职。


对社会养老服务体系建设的认知与导向

沈阳市政府参事 张中华、赵艳芳

 

  中国已经迈入老龄化社会,老龄化所带来的诸多社会问题也已渐行渐近。沈阳作为全国老龄化程度较高的特大型省会城市,老年人口占全市总人口的比重高达17.1%,比全国平均老龄化水平13.2%高出近4个百分点。特别是“十二五”期间,沈阳将进入老龄人口快速增长期,每年将以6%的速度增长,到2015年老年人口将占全市人口的21.6%,其中空巢老人将超过老年人口总数的80%。“银色浪潮”和“未富先老”的悄然到来,使养老保障所带来的新生问题日益凸显,这不仅对经济发展和社会生活产生着重要影响,而且也对政府的社会管理提出了新的更高的要求。

  人口老龄化是我国经济社会发展中面临的不可逾越的新课题,做好养老工作对于促进家庭和睦、改善民生、构建和谐社会意义重大。在我国进入老龄化的现阶段,当我们还没能把养老服务体系纳入法制化、规范化管理轨道的时候,当我们还不具备足够的财力满足老年人福利保障需求的情况下,面对挑战,政府应当如何应对老龄化给社会带来的种种困惑和难题?在有限精力和财力的前提下,如何理清思路、抓住重点、加快社会养老服务体系建设的进程?这是摆在我们面前的新课题。为此,根据近期我们对沈阳市养老工作的调研,特对养老服务体系建设中几个带有方向性的问题进行深入探讨。

  认知与导向一,在建立和健全社会养老体系过程中,首要的、基础性工作是什么?

  近年来随着城市老龄化的到来,沈阳市制定了《沈阳市实施养老服务五年发展规划》,提出了“以居家养老为基础,以社区服务为依托,以机构养老为补充,并建立完善多元服务体系”的社会化养老思路,尤其是在投资兴建养老院、实行养老机构床位补贴、建立“社区日间照料站”等方面采取了许多重大举措,取得了很大成效。但由于社会老龄化发展趋势迅速,养老保障问题历史欠账较多,老龄工作又处在起步阶段,故存在着诸如养老方面政策法规相对滞后,养老服务机制不健全,养老服务队伍素质不高,养老模式有待探究等亟待解决的问题。然而,目前从中央到地方还缺少一个关于社会养老服务体系建设总的指导性文件,缺少可供操作的政策法规,以致基层地区和部门对养老服务体系建设的思路不够清晰,在开展具体工作时缺乏遵循和依据。应当看到,加强养老服务体系建设是一项关系到每个家庭的庞大社会系统工程,是一项长期方针而不是权宜之计,政府对此又责无旁贷。因此,明确大政方针、制定相应政策法规,建立养老工作机制,毋庸置疑是首要的、基础性工作。否则,就会造成养老服务体系建设严重滞后于社会老龄化的到来,就会产生养老工作的无序化,表面化。

  无论是从长远看还是从现实看,从上到下都应当把社会养老服务体系建设摆到重要议事日程,加大工作力度。除了明确发展规划,更应注重具体方针政策的制定。为此,建议由主管此项工作的民政部门牵头,相关部门参与,根据社会养老保障中遇到的实际问题,抓紧出台推进社会养老服务事业发展的指导性文件,有针对性地制定相关政策措施,进一步健全养老工作机制,以此来应对老龄化给社会带来的一系列新矛盾、新问题,使养老服务体系逐步纳入法制化、规范化、制度化轨道。

  认知与导向二,在居家养老、机构养老及社区服务养老中,政府工作的主导和侧重点应放到哪里?

  受中国传统文化影响和收入水平及养老设施所限,在居家养老和机构养老之间,居家养老目前仍是绝大多数老年人的选择。截至去年底,沈阳市户籍老年人口为122.9万,全市现有机构养老床位20043张,就是说,在机构养老的人(其中还包括55-59岁退休的人员)仅占全市老年人口的1.6%。按照“十二五”规划,到2015年沈阳养老床位总数将达到5万张,按当年老年人口164.6万测算,也只占3.0%,这就决定了未来社会养老的主要形式仍然是居家养老,而围绕居家养老最直接、最便利的就是依托社区的帮助和服务。无论是在开展老年文体、娱乐活动方面,还是为老年人提供康复、保健和日常家政服务方面,社区服务养老都具有天然的优势,作为基层组织,社区是政府连接广大民众的桥梁和纽带。鉴于此,社会养老服务体系建设的重点和中心环节应当放到社区养老服务上来。

  从我国政体情况看,建立和强化社区一级养老服务体系是可行的,把它作为一项长期的任务和工作重点是必要的。为此建议,凡是有条件的社区都应建立类似于“社区养老服务站”(或称“社区养老服务中心”)的机构,作为整个社会养老服务体系的基础。该机构承担的主要职能是建立社区老人联系档案,对老人的健康状况、家庭情况等进行登记,并设立服务热线;根据不同的家庭状况,重点为独居、空巢老人提供有偿或无偿的日常生活照顾和护理;为老年人提供文体娱乐活动、法律咨询援助等服务项目。政府应将此项工作列入社区管理的重要内容,定期加以考核。根据沈阳市设立“社区日间照料站”试点情况,“社区养老服务站”的运行,可采取市、区两级政府资助,在社区内开辟一块活动场所;所需工作人员可从政府所掌握的公益性岗位中调剂;所需运行经费列入市、区两级政府的财政年度预算,作为政府支持养老事业发展的必要投入。“社区养老服务站”功能的健全和作用的发挥,不但会使绝大多数老年人既有居家的自由,又可享有服务的便利,同时也充分体现了党和政府把解决民生问题落到实处。

  认知与导向三,在兴办养老机构中,如何明晰公办与民办养老机构的定位?

  为了解决养老机构床位不足的问题,“十二五”期间,各地都在规划和兴建一批新的养老机构。目前所采取的形式大多是以市、区两级政府出资建设,而民间资本参与的积极性普遍不高。究其原因,主要是民间投资开办养老机构,在土地、配套设施等方面缺乏政策扶持,投资风险较大;照料老年人责任大,易产生民事纠纷,而仲裁和法律保障又不健全,因此许多民间资本望而却步。就公办和民办养老机构比较看,我们在调研中发现,公办养老机构虽然有些设施较好,但存在着政府先期投入大,日常管理费用高,财政长期背负着还贷和管理费支出的沉重负担。而在市场中求生存的民办养老机构,大都责任意识较强,管理严细,有的民办养老院院长唯恐出事,春节和平时几个月都不回家,甚至亲自照料老人,以增强养老院的吸引力。通过对比,我们认为在社会养老机构的发展思路上应做些调整,政府主要应当承担的是对那些在社会上丧失劳动能力、无家可归、无收入来源的老人,通过出资开办“福利院”来实施救助,以解决民生、稳定社会。而对普通养老机构的建设,政府则应积极制定扶持和鼓励政策,大力引导民营资本进入该领域,最终形成社会福利养老机构以公办救助型为主体,普通养老机构以民办市场型为主体,优势互补、共同发展的格局。

  沈阳市现有养老床位中,民办养老机构占67.2%,承担全市2/3的养老床位。从未来发展趋势看,要完成“十二五”规划中百位老人三张床位目标,五年还需要再新增加三万张床位,任务艰巨,投入巨大。要实现这一目标,最佳途径就是政府出台政策,引导民营资本参与养老机构建设。可考虑采取以下举措:

  1. 对具备良好资质的民营养老机构,政府采取划拨或租赁的方式提供建设用地,降低社会资本进入养老行业的门槛。

  2. 帮助民营养老机构拓宽融资渠道,政府可设立专项基金,为民营养老机构向银行贷款提供担保,或提供贷款贴息;在建设初期,可根据养老机构规模,实行床位补贴、房租补贴等措施。

  3. 为养老机构配套的公共设施,如煤气管网进户、电力增容、自来水初装费等,应参照社会公益事业,给予一定的优惠。

  4. 鉴于养老机构内高龄失能失智的老人不断增多,建议推行医养结合的模式,将退休参保人员老年医疗护理纳入社区医疗保险管理。

  5. 鼓励“养老机构向居家养老延伸服务”的新模式,可借鉴“沈阳松蒲博爱护养中心”的经验,以养老机构为主导,以社区为依托,为居家老人提供专业化服务的创新模式。具体操作方式是,由养老机构为主导,联合附近社区,为辖区内需要照料的老人派出专业人员,主要开展:家政服务(外出陪同、买菜购物、做饭洗衣、房间清扫)、康复护理(喂食、排泄、翻身、洗澡)、医疗保健(就医、巡诊、输液)、精神慰藉等。由于实行的是有连带责任的专业化管理,因此大大优越于普通家政公司雇佣保姆的模式。这种专业化延伸服务,十分有利于提高老人的生活质量,保证老人有尊严地度过晚年生活。

  除了上述三个养老服务体系建设中的重点环节之外,政府还应在建立以基本养老保险、医疗保险、社会救济、社会福利为主要内容的社会养老保障制度方面,在建立老人护理保险制度和法规方面,在提高养老服务队伍专业化和职业化水平方面做好配套服务。

  作者简介:

  张中华,沈阳市人民政府参事。曾任沈阳市人民政府副秘书长(正局级)。

  赵艳芳,沈阳市人民政府参事。曾任沈阳市政协副秘书长。


加快养老社区建设 满足多元化养老需求

武汉市政府参事 刘冬姣

 

  一、养老难题——供求失衡,考验现行养老保障体系

  我国的人口老龄化程度不断加深,社会养老服务体系的刚性需求与现有社会养老服务供给总量及结构的失衡形成鲜明的反差。

  1. 从养老供求总量来看,供小于求的形势日趋严峻

  1999年我国步入老龄化社会以来,人口老龄化加速发展,2009年底,我国60岁及以上老年人口占总人口的12.5%。到2020年,老龄化水平将达到17%。预计到2050年进入重度老龄化阶段,届时老年人口将达到30%以上,庞大的老年人口形成巨大的养老需求。而与此相对应的养老供给相对匮乏,家庭养老功能弱化,社区养老和机构养老能力弱小,供小于求的形势日趋严峻。

  2. 从养老供求结构来看,多元化养老需求难以满足

  从养老需求模式来看,由于传统的家庭养老功能正在日益弱化,机构养老、社区养老模式的需求将相应增加。由于我国社区养老起步较晚,社区养老服务设施和养老机构床位严重不足,目前养老床位只有149.7万多张,仅占老年人口的1.8%,低于发达国家5%至7%的比例,也低于一些发展中国家2%至3%的水平,社区养老、机构养老供不应求;从养老需求内容来看,伴随社会经济的发展和生活水平的提高,老年人口不仅具有生活照料、医疗服务等共性化养老需求,还具有精神慰藉、文体娱乐等综合性、个性化、差异化的养老需求。而目前养老设施简单,服务内容单一,服务质量不高,专业人员匮乏,难以满足多元化、差异化和高质量养老服务需求的需要,养老供求结构矛盾日趋尖锐。

  二、应对之策——养老社区,满足多元化养老需求

  解决养老供求矛盾,完善我国社会养老服务体系是一项庞大的系统工程,需要创新思维和创新性举措,发展养老社区就是重要的是应对策略之一:

  1. 养老社区是“居家养老”、“社区养老”和“机构养老”的有机结合

  我国正在打造以家庭养老为基础,社区养老为依托,机构养老为支撑的社会养老服务体系,三种形式的养老适应不同的养老需求,各具优点。养老社区是社区居民以社区内房屋产权的购买和租赁为主要形式,以获得社区提供的养老环境和服务为主要目的,由社区管理者提供系列的养老服务。养老社区集“居家养老”、“社区养老”和“机构养老”的优势于一身,使居家养老、机构养老与社区养老融为一体,体现了在社区内“居家养老”,享受高品质养老服务的精髓。

  2. 建设养老社区能弥补多元化养老服务供给的缺失,缓解养老服务的供求矛盾

  我国现有的社区养老和机构养老发展面临的重要瓶颈是投入资金的短缺,政府投入有限,民间投资通道不畅。养老社区建设以养老地产为依托,以多元化、高质量的养老服务为特色,以专业化运营为手段,可有效吸引巨额社会资金进入养老产业,目前规模庞大的保险资金聚焦养老社区,一些外资大鳄也瞄准养老社区,充分显现养老社区强大的社会资金动员能力。通过养老社区建设扩大养老服务供给能力,无疑会有效缓解养老服务供求矛盾。

  3. 建设养老社区能满足不断增长的中产阶层对养老服务的需求

  尽管我国尚无“中产阶层”的权威界定,但伴随着我国社会经济的发展,中产阶层必将稳定、快速扩张。稳定的“橄榄型”社会结构中,中产阶层占比应达到60%-70%,距此标准我国中产阶层尚有较大的增长空间。中产阶层的收入水平决定了其消费水平,其养老需求集中体现为高质量、多元化、个性化特点,目前的养老服务的供给无疑难以满足不断增长的中产阶层的养老需求,加快建设养老社区就是满足中产阶层养老需求的有益举措。

  三、当务之急——政策先行,凸显杠杆撬动效应

  目前,一些有识之士正在借鉴国外养老社区建设的经验,在北京、上海、天津等地建设养老社区,但其发展尚属起步阶段,由于国家对养老社区的规划、设计、配套和物业服务等尚无统一标准,相关政策缺位,面临发展困境。政府的职能决定政府应该是养老事业发展方向的掌舵者,是养老服务的监督者,只有政策先行,方能作为重要支点撬动养老社区的建设事业,当务之急是:

  1. 加快社会养老服务体系建设的立法工作,创造良好的法律环境

  养老社区兼具机构养老、社区养老和居家养老的优势,但又不同于传统的机构养老、社区养老和居家养老,是社区居民以社区内房屋产权的购买和租赁为主要形式,以获得社区提供的养老环境和服务为主要目的,由社区管理者提供系列的养老服务的新型养老模式,需要相应的法律环境。因此,应在加快社会养老服务体系建设的立法工作中,将养老社区作为一种养老模式进行立法规范,建立严格的准入、退出机制,为养老社区的发展确立法律空间。

  2. 将养老社区建设纳入民生工程,制定优惠政策,优化运营环境

  养老社区是以房屋产权的购买和租赁为享受养老服务的条件,因此主要满足中高层次的养老需要,其建设的投资量大,回报时间长,一般是通过市场力量进行商业化运作。由于养老社区解决了在满足多元化养老需求中政府投入不足的问题,具有巨大的社会效应。因此,政府应利用优惠政策吸引社会资金参与养老社区建设,并将养老社区纳入民生工程,视为民营养老机构,将适用于一般养老机构的优惠政策拓展至养老社区:

  在养老社区建设阶段,可将公租房政策引入到养老社区建设之中,政府应在公益用地和建设用地中,适度安排养老社区的建设用地,免收市政公用设施建设费、防洪工程建设维护管理费等各种配套费;在民营养老机构的经营过程中,政府给予适当的财政支持补贴,减免企业所得税、房产税、城镇土地使用税等税赋。

  3. 将养老社区建设纳入社区发展规划和养老服务用地规划,确保协调发展

  政府应该高度重视政府对养老地产的规划、引导,在全社会范围内对养老社区的建设进行总体规划,高效配置社会养老资源,力求养老社区的发展与社会经济发展及养老需求相适应,与社会养老体系建设相适应,应将养老社区建设区分两个层次纳入规划:

  一是将养老社区建设纳入一般住宅小区建设规划,在普通小区建设项目审批、实施过程中,按照小区不同规模和周边养老机构的布局情况,要求配置一定比例的养老住宅。二是根据各地经济社会发展的整体状况,将独立的养老社区建设纳入养老机构建设和发展的规划之中,调配资源,整合力量,统筹安排,保证养老社区的快速发展。

  4. 出台养老社区建设的标准,建立协调机制,促进养老社区的规范发展

  我国养老社区的发展刚刚起步,目前建设标准和管理办法的缺失,不利于养老社区的规范发展。一方面,养老社区建设不仅要重视养老设施的硬件建设,更应重视软环境——服务的建设。为此,应加快制定养老社区建设标准、服务标准,建立等级评定制度,保证养老社区规范发展;另一方面养老社区的建设、管理以及相关优惠政策的出台,涉及民政、发改委、财政、国土、卫生、建设等多个部门,任何环节的问题都会影响其发展进程,因此应建立相应的协调机制,形成合力,促进养老社区的发展。

  作者简介:

  刘冬姣,武汉市人民政府参事。中南财经政法大学金融学院副院长、教授、博士生导师,中国保险学会常务理事。

  

成都市统筹城乡居民养老保险制度改革及启示

成都市政府参事 王 健

 

  自2003年以来,成都从破解城乡二元结构入手,持续推进和实施以城带乡、以工促农的城乡统筹发展战略,探索出一条具有成都特色的发展道路。与此同时,成都在养老保险等社会保障制度方面进行了一系列探索,对于全国的新型农村居民养老保险(即新农保)框架设计提供了有益的经验。2009年,成都将城镇居民养老保险、新型农民养老保险与国家“新农保”制度进行整合,建立起了城乡一体化的居民社会养老保险制度,这对于建立全国一体化的城乡居民养老保障体系具有启示和借鉴意义。

  一、成都农村养老保险制度改革进程与设计特点

  1. 成都农村养老保险改革进程

  从全国层面来看,农村养老保险制度改革是以老农保和新农保为两个里程牌式的标志。老农保阶段:1992年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》,采取个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持的筹资模式。但是,由于缺乏政府投入、机构调整、管理不到位等原因,老农保从1998年之后一直处于停滞不前状态。新农保试点阶段,即2009年以来,国务院颁布《关于开展新型农村养老保险试点的指导意见》,按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”原则,实行社会统筹和个人账户结合,采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式,保障农村老年人的基本生活。

  成都农村养老保险制度改革,是在全国大背景下发生的。经历了三个阶段,即第一阶段,2003-2004年,建立起针对农村特殊群体的农村养老保险制度,包括农民工养老保险,被征地农民养老保险;第二阶段,2007-2009年,建立起针对农村普通居民的新型农民养老保险制度;第三阶段,2009年至今,将城镇居民养老保险、新型农民养老保险与国家“新农保”制度进行整合,将全市16周岁以上的城乡居民全部纳入了社会养老保险体系,建立起了城乡一体化的居民养老保险制度。

  2. 成都城乡居民养老保险的特点

  表1 成都市与全国对于居民养老保险制度设计方案的比较

  保险类型

  成都城乡居民养老保险

  国家农村居民养老保险

  国家城镇居民养老保险

  基本原则

  保基本、全覆盖、有弹性、可持续

  保基本、全覆盖、有弹性、可持续

  同国家农村居民养老保险

  参保对象

  16周岁以上农村居民,以及城镇职工基本养老保险制度覆盖范围以外的城镇居民

  年满16周岁(不含在校在校学生)、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民

  年满16周岁(不含在校学生)、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民

  筹资方式

  个人缴费、集体补助、政府补贴相结合,社会统筹与个人账户

  个人缴费、集体补助、政府补贴相结合,社会统筹与个人账户

  同国家农村居民养老保险

  个人缴费

  农村居民:选择上年度全省在岗职工平均工资的10%、20%、30%、40%和50%任何一档为缴费基数,以10%费率缴费

  城镇居民:按上年度全省在岗职工工资的40%或50%缴费,按照12%费率缴费

  以年为单位,选择100元、200元、300元、400元、500元五个档次中任何一个档次缴费

  以年为单位,选择100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元十个档次中任何一个档次缴费

  政府补贴

  农村居民参保可享有缴费基数2%的补贴;国家新农保试点地区,若上级补贴少于缴费基数的2%部分,由区县补足;60岁以上居民可享有省政府规定的基础养老金补贴

  补出口部分:中西部地区基础养老金每月55元全部来自中央财政、东部地区中央和地方各一半

  补入口部分:个人账户补贴不低于30元,由省、市和县筹资,各占1/3

  同国家农村居民养老保险

  待遇领取

  缴费满足15年、60岁以上;新农保试点县,已年满60岁可不缴费,但子女需要参保,可领取基础养老金;非新农保试点区县,年满60岁农村居民选择五档之一、年满60岁城镇居民选择最高两档之一,按12%缴费;距领取年龄不足15年的,应按年缴费,也允许补缴,累计缴费不超过15年

  缴费满足15年、60岁以上;已年满60周岁不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费;距领取年龄不足15年的,应按年缴费,也允许补缴,累计缴费不超过15年;距领取年龄超过15年的,应按年缴费,累计缴费不少于15年

  同国家农村居民养老保险

  待遇水平

  基础养老金:等于个人指数化月平均缴费与累计缴费年限数,以及1%之间的乘积个人账户养老金:本人账户累计存储额除以计发月数

  基础养老金:每月55元个人账户养老金:本人账户累计存储额除以计发月数

  同国家农村居民养老保险

  转移接续

  个人账户和统筹基金全额转移,换算成相应的缴费基数和缴费年限

  鼓励新农保与城镇居民养老保险可合并实施,对与职工养老保险转系接续办法待制定

  同国家农村居民养老保险

  基金管理

  区/县级管理、财政专户

  县级管理、财政专户

  县级/市级管理、财政专户

  上表比较了成都城乡居民养老保险与国家新农保和城镇居民养老保险制度设计上的相似性和差异性。在基本原则、覆盖对象、筹资方式、领取条件、待遇构成、基金管理等方面,三者之间基本上是一致的。但是,它们在个人缴费、政府补贴和待遇水平上有明显差别。从缴费来看,成都市是按照上年度全省在岗职工10%到50%作为基数进行缴费,2010年四川省全省在岗职工工资为32784元。因此,成都市的缴费水平明显高于新农保和全国城镇居民养老保险水平。同样的,成都按照个人缴费基数的2%进行补贴,也高于全国补入口的水平。除了试点县之外,成都的制度设计没有补出口部分。

  由于缴费水平高,成都城乡居民养老保险的待遇水平也相应要高于国家新农保和城镇居民养老保险。

  由于成都市农村居民参加养老保险的缴费水平较高,增加了缴费压力。不过,成都市建立了耕地保护基金,一类耕地每年每亩补贴400元、二类耕地每年每亩补贴300元。在农村居民养老保险开展之后,成都市将耕地保护资金的90%用于农村居民参加养老保险提供个人缴费补贴,这不仅可以降低缴费负担,而且有助于迅速扩大覆盖面。

  二、成都市养老保险制度创新及评价

  1. 通过顶层制度设计,对社会养老保险制度进行整合,消除了制度分割和碎片化,推进社会养老保险制度一体化

  在社会保障体制改革过程中,制度碎片化是社会保障体制改革的突出问题。制度碎片化表现在三个方面:一是制度针对不同人群设计不同的制度,如针对公务员、事业单位职工、城镇职工、农民工、城镇居民、农村居民等设计不同的养老保险制度;二是不同地区的社会养老保险制度设计存在着显著差异;三是社会养老保险在信息系统管理和经办服务等方面存在显著差异。上述三个方面的差异,使得不同制度之间很难就个人的参保信息和待遇关系进行及时而有效地转移,同时也造成制度上的排斥和不同人群的社会养老保险缴费和待遇差别,对个人参保激励和劳动力流动均产生非常显著的负面影响。

  2010年以来,成都提出加快城乡社会养老保险一体化建设步伐。通过市级层面的顶层设计,把针对不同人群的养老保障进行整合,建立一体化的城乡居民养老保险制度,这样,成都基本建立起来两类养老保险制度:一类是基于工资性收入的职工养老保险制度,一类是基于非工资性收入的居民养老保险制度。从国际经验来看,成都养老保障制度改革符合今后养老保险制度改革的大趋势。

  2. 根据城市化发展需要,通过共同的制度框架设计,建立城乡居民养老保险制度与城镇职工养老保险制度转换通道,利用一体化的制度设计推进统筹城乡发展和城市化步伐

  从全国层面来看,国家已经出台政策解决城镇职工养老关系转移接续办法,但是在新农保、城镇居民养老保险和城镇职工养老保险之间存在复杂的转移接续问题,国家层面正在探索有效的解决办法。成都的创新之处在于,不但超越了社会养老保险关系转移接续的阶段,而且进入了探索城镇职工养老保险与城乡居民养老保险制度并轨的新阶段。在具体设计成都城乡居民养老保险制度时,以城镇职工养老保险制度作为参照模式,具体采取了统帐结合的模式,即“个人账户+统筹基金”,确保了成都城乡居民养老保险与城镇职工养老保险制度框架上的内在一致性,为将来两种制度的平移过渡奠定了制度基础。

  3. 利用耕地保护基金大幅度提高农民缴费能力

  把政府补贴与成都新农保农民个人缴费挂钩,采取补“入口”的方式,利用成都已经建立的耕地保护基金对农民缴费实施“直补”。参保农户选择最后一档养老保险不需要再补缴费用,相当于免费参保。可见,虽然成都市个人缴费数额表面上偏高,但由于有耕地保护基金的补贴,使大多数农民都具有参保缴费能力,从而极大激发了广大农民参保积极性,促使农民参保从自发到自愿的积极转变,将大大提高成都农民参保的覆盖面,最终实现从制度全覆盖到人员全覆盖。

  三、政策建议

  1. 深化制度改革,加快从制度全覆盖到人员全覆盖

  成都市下一步工作是需要加快完成参加老农保、新农保制度与城乡居民养老保险制度的衔接和并入、农民工和被征地农民并入城镇制度养老保险制度等方面。完成制度整合也为今后扩大覆盖面和社保关系转移接续奠定制度基础。

  2. 完善财政补贴和待遇调整机制,实现社会保障的公平性

  成都市目前的改革方案在财政补贴上,对城乡之间、新农保试点县和非试点县之间,以及60岁以上和60岁以下的参保者之间区别对待,对于城乡居民的缴费水平也有不同的要求。下一步改革要对其统一对待,防止出现财政补贴的差别化和养老保障待遇差距的扩大。

  3. 以赋权性福利支出形式,将农民养老保险财政补贴纳入公共财政

  根据课题组的测算,未来20年成都市农村养老保险的财政负担完全处于政府可以承受范围之内。因此,可以考虑把用于农村养老保险的财政补贴纳入公共财政范畴,作为政府“赋权性”的对老百姓的福利支出,并以立法形式使之刚性化。这一制度安排可以在“十二五”期间逐步实施。

  4. 提高统筹层次和抓好基金管理工作,防范潜在风险

  提高社会养老保险基金的统筹层次,是今后改革的方向和工作内容之一。城镇职工养老保障基金已经从市级统筹走向省级统筹,下一步是从省级统筹过渡到全国统筹。

  5. 做好基金筹措工作,保障养老保险制度财务可持续性

  随着国家新农保和城镇居民养老保险的全面铺开,成都市居民可以享有来自中央和省级的补贴,因而,需要做好与中央、省级财政补贴衔接和安排。同时,成都市目前主要是利用耕地保护基金对扩面和提高待遇水平进行补贴,考虑到人口老龄化和来自土地的财政收入比例下降等因素,建议成都市把城乡居民养老保险补贴筹资列入财政预算管理,从制度上确保财政补贴到位。

  6. 加强标准化和规范化建设,提高经办服务水平与质量

  从制度全覆盖到人员全覆盖对社会保障经办服务提供了更高的要求。这需要加快社会保障经办服务体系的标准化和规范化建设,包括经办服务机构和网点、投入、人员、信息管理体系等等。

  作者简介:

  王健,成都市人民政府参事。成都市社会科学院社会学与法制研究所所长、研究员。主要从事社会建设、社区发展、社会福利及社会政策等方面研究。

  

上海人口老龄化的社会经济影响及其对策

(提要)

上海市政府参事 左学金

 

  自1970年代初以来,上海市户籍人口的总和生育率不断下降,期望寿命延长,老龄化水平不断上升。2009年上海市1400.7万户籍人口中,60岁及以上老年人口占22.5%,65岁及以上老年人口占15.8%,显著高于全国的相应水平(14.5和9.7%)。未来户籍人口的老龄化水平还将进一步提升。但是人口迁入将大大减缓上海人口老龄化进程,未来上海常住人口的老龄化水平将与全国平均接近甚至略低一些。当然,我国人口的总体老龄化水平也将不断提高。根据联合国的世界人口前景预测,在本世纪中以后的若干年内,我国65岁以上老年人在总人口中的比例高达30%以上(中方案)甚至40%以上。

  人口老龄化对未来中国人口将产生重要而深远的影响。首先,人口变动所引起的劳动力供求关系的变化,影响我国在国内和国际市场竞争中的比较优势和产业结构。人口学变化将要求我国加快转变经济增长方式。如果我们不能通过提升人口质量和加强创新能力顺利实现产业结构升级,在国际竞争中我国在失去原有的竞争力后将无法获得新的竞争力来替代,从而陷入收入增长停滞的所谓中等收入陷阱。人口老龄化还会影响我国的消费率和储蓄率。根据生命周期消费假说,老年人口比重上升,在长期内可能导致储蓄率和投资率的下降。人口老龄化还会对各类社会保险计划,包括社会养老保险和社会医疗保险的财务收支产生重大和直接的影响。75岁或80岁以上的高龄老人将逐步丧失自理能力,需要长期护理的服务和相应的资金来源。巨额的长期护理费用将与医疗费用一起对社会医疗保险基金和公共财政形成巨大的财务压力。青年人具有较高的迁移倾向,是农村-城市移民的主体。人口逐步老龄化意味着年青人即移民的主要来源减少,将减缓城市化进程。

  为了应对上海人口老龄化的挑战,需要采取相应的对策。提高劳动力的素质,实现人口质量对数量的替代;形成全国统一的劳动力市场,更有效地利用有限的劳动力资源,提升产业结构(价值链),发展现代服务业;更加有效地利用老年人人力资源,实现积极的老龄化;改革和完善社会保障体系,实现有保障的老龄化;加强对老年性疾病的预防,提升老年人口的健康水平,实现健康老龄化;调整生育政策,首先放开生育二胎等。

  作者简介:

  左学金,上海市人民政府参事。上海社会科学院常务副院长、经济研究所所长、城市与区域研究中心主任。兼任上海市科协副主席、上海市欧美同学会副会长、上海市计量经济学会会长、上海市老年学会会长、上海市人口学会副会长、上海市政府决策咨询特聘专家等职。


老龄化和老年护理

——现状与展望

上海市政府参事 彭 靖

 

  上海市人口老龄化呈现出三大特征:高龄、高速、数量大。2010年第六次全国人口普查显示,我国人口总数达到13.39亿,其中60岁及以上人口占到8.87%,人口总量、老龄化速度、流动性人口都居世界第一。上海常住人口为2301.91万人,其中60岁以上老年人达331.02万,占户籍人口总数的23.4%。上世纪70年代起上海在全国率先实行计划生育,目前多数家庭呈现“4-2-1”倒金字塔结构,以致1990年上海户籍人口老年抚养系数仅为12.96,2005年则明显上升为27.18,2010年更是达到35.2。

  老龄化社会面对的事实是老年人因其生理、心理受损而生活不能自理,在一个相对较长的时期里,甚至在生命存续期间的日常生活中都需要他人广泛帮助。老年护理服务面临巨大压力。

  一、上海老年护理服务现状

  上海老年护理服务职能分属不同政府行政部门管理,各种服务形式和享受待遇等政策相互独立,没有形成相互衔接的制度体系,老年护理服务的公共资源综合利用、公平性和效率等受到很大限制。

  1. 卫生提供的服务:(1)老年护理院和其他一级医院、部分二级医院提供的住院医疗护理、康复和临终关怀。(2)社区卫生服务中心提供的公共卫生服务项目。(3)家庭病床提供的部分居家专业医疗护理。

  2. 民政提供的服务:(1)养老院服务。以生活照料为主,兼带医疗保健、紧急救助等照护服务。(2)社区居家养老服务。以家庭为核心、社区为依托,以老年人日间照料、生活服务、家政服务和精神慰藉为主要内容,以上门服务和社区日托为主要形式。(3)低保和贫困老人救助服务。机制上尝试政府出资购买服务的方式。

  3. 医保提供的服务:(1)医疗机构在医保报销范围内的医疗护理费用的结算。(2)把家庭病床列入医保报销范围。(3)在养老院设置内设医务室,纳入医保定点结算范围。

  二、老年护理的国际经验

  1. 老年人长期护理模式——新理念、新学科

  老年人长期护理(Long Term Care,简称LTC)是指对身心功能有障碍、生活不能自理的老年人提供医疗、护理、生活照料与情绪支持等长期的连续性、综合性照顾服务,使老年人保持自尊、自主,享有一定质量的晚年生活。其服务内容跨越医疗领域、个人生活领域,以及社会服务领域等,包括从预防、诊断、治疗、康复、社会支持与保护等服务的各个方面。服务对象不仅包括被照料的老年人,也包括老年人的照顾者。其内涵为:对身体功能有障碍而缺乏自我照顾能力的人,提供健康照顾(health care)、个人照顾(personal care)及社会服务(social services)。服务可以是连续性或间断性的,但必须针对个案的需求。

  与传统医疗护理相比,传统医疗护理的重点是为治愈患者的疾病而采取的护理措施,目的是保全生命,恢复患者的生理功能。LTC则是为身体或者精神上不能独立照料自己的人提供广泛的医疗和非医疗服务,尽可能长久地维持和增进身体机能,提高生活质量。

图1 社区居家护理服务功能分工示意

图像

 

  2. 国外实施LTC的经验

  美国于20世纪70年代立法建立长期护理保险制度。此后,奥地利、德国、日本等国相继建立了完全独立的法定的保险制度。

  德国的《护理保险法》于1993年生效,它对护理保险的范围、标准、支付办法等都作了明确规定。

  日本1997年通过了《长期护理保险法》,2000年开始实施。它对保费的缴纳、护理方案的选择、病人是否应接受护理服务,以及保险赔偿的审定与核定程序等都作了严格规定。

  在法律框架内建立老年护理保障制度,并遵循以下原则:注重政府推动,提供立法保障和财政支持;筹资多元化,强调社会和个人责任;服务体系多元化,注重提升服务质量和人员素质;强调护理需求评估,注重护理分类、分级制度;居家照护为主,机构护理为辅,注重预防护理;建立实物给付与现金结付相结合的合理给付政策。

  3. 国外实施LTC的共同特点

  (1)政府的主导作用。美国的基本医疗保险和医疗救助,日本的高龄者医疗保险,政府是主要的组织者和筹资者;澳大利亚和加拿大,政府的支持力度更大,老年人医疗护理服务基本免费。

  (2)建立多层次老年医疗保障体系。单独设立针对老年人的医疗保险,以适应其不同层次医疗需求,并减轻其负担,保障其医疗服务权利。日本等国开展的护理医疗保险更是为老年人量身定夺,避免老年人因“小病”长期在医院滞留,控制了医疗费用的增长。

  (3)社区服务在老年人医疗保健中的作用。各国社区卫生资源丰富,老年保健设施较为齐全,老年保健服务类型种类繁多,涵盖了老年人的日常生活护理到医疗护理服务。

  (4)老年人基本医疗和护理服务的费用控制。美国和日本建立了长期护理保险,澳大利亚的“老年保健评估制度”;新加坡的“医疗储蓄制度”和老人保障制度等,从不同层面控制费用,达到合理利用资源的目的。

  (5)护理的专业化和职业化。从事老年护理专业的工作者均需接受护理专业或社会工作专业的正规教育,一般具有本科以上学历。

  (6)先进的护理器材和设备,保障完善的服务。瑞典、丹麦与芬兰等国提供的老年人使用的器械、设备已达到了世界先进水平。IT应用到老年人日常生活中,为老人们生活和护理工作提供了更多方便。

  三、建立上海老年人LTC面临的挑战

  随着家庭结构的变化,传统家庭模式难以提供专业护理,社会化护理体系的建设提到了议事日程。同时,机构护理难以应对日益增长的需求,老年护理形成的生活压力日益增大。目前,建立上海老年人护理服务主要存在以下几方面挑战:

  1. 法制保障。主要涉及《老年人权益保障法》、《老年人福利法》、《老年人医疗、护理保障法》等。

  2. 制度创新。建立LTC保障制度,一方面,应统筹发展基本医疗保障制度和老年护理保障制度;另一方面,需协调LTC保障制度与养老金制度、就业制度的综合改革。

  3. 体制突破。整合多部门承担的老年保障功能,有效提供服务。

图2  老年服务体制设计示意

图像

 

  4. 机制创新。政府转变职能,由直接提供照护服务转向规划、引导和监管照护服务。研究由政府从市场直接购买服务或者向需求者提供资助,逐步引入由被照护者自主选择。

  5. 模式创新。多渠道筹资和推进多层次的老年医疗护理服务。进一步拓展街道、社区卫生服务中心功能,既是基本卫生服务的提供者,又成为基本卫生服务提供的管理者。

  四、探索和建议

  1. 制度建设。试点建立老年护理保障制度,包括良好的筹资机制(政府、个人、医保相结合)、多层次的老年护理服务保障体系、老年人基本医疗和护理服务的费用控制体系。

  2. 运行体系设计和实施。

图3  运行体系设计示意

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  3. 监管体系设计和实施。

图4  监管体系设计示意

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  4. 政策聚焦。重点聚焦民政福利政策、政府救助制度、医保制度、政府公共卫生投入,以及社会组织资源。

  5. 资源整合。建立良好的LTC制度的筹资机制;制订机构、居家护理的总体规划;协调不同供给主体提供的服务,对不同内容、不同等级的照护服务实行统一管理;改革老年照护服务配置管理办法,建立服务配置监督机制;共享信息资源。

  6. 人力资源保障。教育部门应填补老年护理服务专业缺失现状,开设多层次的老年护理学课程;加强老年护理服务人员的职业化;志愿者、辅助人员的培训;提高护理人员的社会地位和待遇。

  7. 机构培育。实现公平、公正、专业、扶持、监管相结合的专业机构扶持机制。包括服务机构、评估机构、教育培训机构。

  8. 标准化建设。主要有照护需求和老年护理动态的评估管理和评估内容的标准化;服务机构、人员资质、服务内容的标准化;服务能力评估的标准化;支付体系的标准化。

  9. 发挥街道基层服务功能。充分发挥基层资源的整合和统筹作用,社会组织的管理、服务功能,社工、志愿者的组织管理,以及基层公共服务实施的提供和管理。

  10. 基层卫生服务的协调发展。社区卫生服务中心和社会组织应协调发展,并将老年护理服务列入家庭医生制度。社区卫生服务中心既作为提供基本医疗的专业机构,又同时要承担对护理机构的业务管理职能。建立社区卫生服务中心与街道老年服务对口的部门联系制度,发挥其在老年护理服务中的专业指导作用。

  11. 社会支持。进一步加强社会氛围的引导、老年支持系统的建设、执业理念的转变。

  作者简介:

  彭靖,上海市人民政府参事。上海市卫生局巡视员,上海预防医学学会会长。长期从事公共卫生管理工作。


老龄化趋势中的上海社保筹集问题

上海市政府参事 蒋 洪

 

  中国已经步入了老年化社会,并且正在进入一个加速发展阶段。作为中国最大城市之一的上海在这一进程中处在率先位置,目前的老年化程度高于全国水平。根据2010年全国第六次人口普查数据,上海市常住人口中65岁以上的老年人占总量的10.12%,比全国平均8.87%高1.25个百分点。根据联合国世界人口前景关于中国人口预测的中方案,中国在本世纪中叶后65岁以上的老年人口占总人口的比例将高达三分之一,而根据中国人口预测的低方案,本世纪中叶后65岁以上老年人口占总人口的比例将高达40%。由于特别低的生育率,上海户籍人口的年龄结构将比常住人口老化得多,大部分家庭会出现4-2-1的代际数量关系,这意味着这些家庭将更多地需要通过社会化的资源和服务来解决老年成员的养老问题。

  如何应对已经面临、并且日趋严重的老龄化挑战,是上海市当前和未来很长一段时间需要认真思考的一个重要问题。一方面要采取措施,改善人口结构,保持上海长远发展的活力,另一方面又要为日益增长的老年群体的基本生活提供必要保障,实现老有所养、老有所居、老有所为、老有所乐。社会保险资金的筹集和有效运行是实现这一目标的基本条件。

  一、社保基金运行状况与问题

  改革开放以来,上海市已经形成了以城镇社会保险为主体的社会保险体系,针对不同的社会群体,先后建立了城镇社会保险(简称“城保”)、外劳力综合保险(简称“综保”)、小城镇社会保险(简称“镇保”)以及农村养老保险(简称“农保”),为老年人的生活提供了基本的社会保障。从应对人口老龄化的要求来看,仍存在以下几个问题,需要加以解决。

  1. 收支存在较大缺口

  从上海市“城保”、“镇保”、“综保”和“农保”这四个保险基金来看,收支缺口主要表现“城保”上。在“城保”所涵盖的基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险中,基本养老保险举足轻重,其收支缺口令人关注。统计资料表明,“城保”中,其他保险项目基本上能够做到收支平衡,有的还有所节余,但基本养老保险则一直处在收不抵支状态,出现了较大的赤字,近年来每年亏空100亿元左右,从而使得上海“城保”在整体上每年需要高额财政补贴。

  表1 上海市“城保”的基本养老保险基本状况

  年份

  缴费人数

  (万人)

  供养人数

  (万人)

  当年收入

  (亿元)

  当年支出

  (亿元)

  财政补贴

  (亿元)

  2008

  495.26

  324.42

  526.59

  616.22

  91.50

  2009

  506.86

  338.85

  618.73

  710.59

  100.73

  2010

  542.87

  352.02

  707.93

  811.47

  107.43

  (资料来源:上海市人力资源和社会保障局)

  随着上海老龄化程度的逐步提高,“城保”的养老保险赤字也在逐年增加。2007年的财政补贴为49.81亿元[1],2010年已达107.43亿元,四年增长幅度高达100%。

  2. 社会保障负担较重

  尽管从总体上来说,社保基金收不抵支,但社会保障缴款所形成的负担却相对沉重,在某些方面,可以说已经达到了缴款能力的极限。

  上海市“城保”的缴费比例是:养老保险30%(单位22%,个人8%),医疗保险14%(单位12%,个人2%),失业保险3%(单位2%,个人1%),工伤和生育保险各为0.5%(单位缴纳,个人不缴纳),共计为工资的48%。此外再加上住房公积金(单位7%,个人7%),这一比例高达到62%。

  上海市“镇保”的缴费比例是25%,其中养老保险17%,医疗保险5%,失业保险2%,工伤和生育保险各为0.5%,实行单一基数,即:上一年全市职工月平均工资的60%,单位缴费,个人不缴费。考虑到“镇保”的缴款对象收入水平一般较低,25%也是一个不低的缴款比例。

表2 部分国家养老缴款比例
				国家和地区
				项目内容
				缴款占工资的比例(%)
				瑞士
				养老、遗属保障
				8.4
				美国
				老年、鳏寡和残疾人社会保险
				12.4
				德国
				养老保险
				20
				智利
				养老、伤残保险
				13
				俄罗斯
				养老保险
				14
				新加坡
				养老保险
				5-7

  (资料来源:于洪,《社会保障筹资机制研究》,上海世纪出版集团2008年版)

  从社会保障中的养老保险来看,上海“城保”的养老保险缴款比例为30%,大大高于世界各国的一般水平(参见表2),同时也高于上海的周边地区,使得上海的商务成本相对较高,削弱了在国内和国际的竞争能力,对上海的经济发展会产生负面影响。

  3. 空账运行,基金缺乏可持续性

  上海“城保”的养老保险采取“现收现付”方式运行,目前的离退休人员的养老资金来源于目前尚在工作的养老保险缴款人。即使在收支平衡,或者赤字由财政补贴弥补的情况下,养老基金也不能形成资产,从而导致空账运行,即现在的缴款人所缴纳的资金已经全部被用于当前的消费性用途,这些缴款人到退休的时候面临的将是一个没有资金的空账,需要依靠下一代人的缴款才能获得自己的退休金。这在实质上是“寅吃卯粮”,不可避免会形成养老保险基金累积的隐性债务。

  伴随人口老龄化过程,养老基金缴款人占人口的比重会逐步下降,而需要依靠养老基金提供基本生活来源的人所占比重会不断提高,收支差额会相应增加,隐性债务规模将不断扩大。这会在将来给政府财政造成巨大的压力,也会给养老基金本身带来难以承受的负担。这解决这一问题需要未雨绸缪,及早采取应对措施。

  二、对当前调整方案的几点判断

  2010年11月28日,全国人大常委会通过了《中华人民共和国社会保险法》,并且已经于今年的7月1日起正式实施。根据这一法律的精神,上海市对社会保险体系做了较大调整。

  根据新规,城镇户籍的外来从业人员参加上海城镇职工社会保险的险种和缴费规则与本市城镇户籍从业人员完全一致,非城镇户籍的外来从业人员目前按规定参加养老、医疗、工伤三项社会保险。同时,上海郊区范围内用人单位及其具有上海户籍的从业人员,也应当参加上海城镇职工社会保险,缴费基数和比例按照城镇职工社会保险相关规定执行。这一调整大致说来就是将原来的“镇保”和“综保”纳入“城保”。

  由于这些保险项目针对的群体、缴费标准、保险水平、收支状况有所不同,因此合并之后将会对上海社会保险的财务状况以及上海经济的发展产生一些值得关注的影响。

  1. 有助于上海社会保障基金的收支平衡

  自设立以来,“城保”一直处在收不抵支的状态中,近年来每年都需要财政予以补贴。而“镇保”和“综保”则收大于支。之所以出现这种情况是因为这三种保险所针对的社会群体不一样,缴款人数与供养人数的比例有很大差别。“城保”针对的是城镇职工,其中包含大量已经离退休或者将要离退休的职工,因此,缴费人数与不缴款的供养人数之比非常低,大约为1.5:1,也就是说平均1.6个现在工作的人要供养1个离退休人员。而“综保”和“镇保”针对的主要是外来务工人员和郊区相对年轻化的保险对象,所涉及的退休人员很有限,缴款人与领取待遇人之比要高得多。表3显示了2010年不同的保险项目缴费人数与供养人数的显著区别。

表3 2010年不同保险项目的缴款与供养人数
				
				城保养老(万人)
				城保医疗(万人)
				镇保(万人)
				综保(万人)
				缴费人数
				542.87
				513.56
				154.58
				404.84
				离退休人数
				352.02
				351.32
				不详
				不详
				领取待遇人数
				352.02[2]
				不详
				40.14[3]
				不详

  (资料来源:上海市人力资源和社会保障局)

  可以肯定,“城保”与“镇保”、“综保”的并轨将在此后较长的一段时期中减少甚至消除上海市社会保险的收支赤字,有助于社保预算的平衡。

  2. 用工成本将大幅度提高,对上海的竞争力会产生负面影响

  上海社保收入的增加是以劳动力成本的上升为代价的。社保缴费是企业用工成本的一个组成部分,从2010年的数据来看,调整后增加缴费的人数占总缴费人数(“城保”、“镇保”和“综保”缴费人数之和)的50%以上,整涉及面很广,而且调整幅度相当大。

  调整前,上海“镇保”的缴费基数是本市上年度社会平均工资的60%,缴款比例为25%。按新规定,三年调整期之后“缴费基数和比例按照城镇职工社会保险相关规定执行”,也就是说,缴费基数将为本市上年度社会平均工资的60%—300%,缴费率将提高到48%,增幅将近100%。

  调整前,上海“综保”的缴款基数为本市上年度社会平均工资的60%,涵盖养老、医疗、工伤三项保险的缴费比例是12.5%。按新规定,在五年调整期满之后所有外来务工人员缴费基数将为本市上年社会平均工资的60%—300%,养老、医疗和工伤三项保险的缴费比例为44.5%,缴费负担增加约250%。

  表4 部分城市社会保障负担率(数字除另有标明,均为占工资的%)。

  城市

  养老

  医疗

  失业

  工伤

  生育

  合计

 苏州市[4]

  28

  11

  3

  0.5

  1

  43.5

 无锡市[5]

  28

  10

  3

  0.8

  0.9

  42.7

 南京市[6]

  20

  10

  3

  1

  1

  35

 北京市[7]

  28

  10

  3

  1

  1

  43

 杭州市[8]

  22

  13.5

  3

  0.5

  0.6

  39.6

 宁波市[9]

  28

  10

  3

  1

  1

  43

天津市[10]

  28

  10

  3

  1

  1

  43

广州市[11]

  18

  8

  2

  0.2-0.6

  0.7

  29.4

深圳市[12]

  19

  8.5

 11.7元/月

  1-1.5

  0.5

  29.5

上海市

  30

  14

  3

  0.5

  0.5

  48

  (资料来源:网络检索,主要来自非政府网站,可靠性和准确性待查,仅供参考)

  上海社会保险负担率原来就高于周边地区和其他同类城市,本次调整之后整体负担率将进一步上升,与周边地区形成反差。据了解上海周边有的省份在考虑降低社会保险缴费比例,目的在于降低商务成本,增强自身的市场竞争能力。在这种情况下,上海大幅度提高社保缴费会使投资于上海的企业的用工成本与周边地区的差距进一步扩大,从而抑制资本的流入,尤其是在地点上有选择余地的制造业投资,对上海的长远发展产生负面影响。

  3. 并轨不改变养老保险空账运行状态,隐性债务将增加

  从短期来看,缴费人数增加了,保险缴款增加了,保险基金的收入会有较大幅度的增长,这样会减少赤字,也有可能使得收大于支,从而有所节余。但从长期来看,这样不会改变保险基金的财务状况。现在的缴款人就是将来的保险供养人,增加现在的缴款人意味着将来的保险供养人也会相应增加。把现在缴款人的钱用了,其实质是负债的增加。

  三项保险的并轨实际上会使养老保险的隐性债务增加而不是减少。在并轨之前,由于收不抵支,出现赤字,可以从财政获得补贴。这种补贴直接减少养老基金的一部分负债。三项保险并轨之后,现在的供养人可以更多地使用缴费人现在所缴纳的资金,保险基金在一段期内可能因为没有赤字或者赤字减少而得不到财政补贴,或者补贴的数额大为减少。财政补贴的减少会使保险基金的隐性债务增加。

  三、完善上海社会保险体系的建议

  根据上述分析,我们提出以下建议:

  1. 建立两层次的社会保险缴费率[13]

  为了保持上海的竞争力,必须降低上海的商务成本,用工成本是其中的一个重要部分。在考虑社会保险缴费政策时,一方面要考虑到社保基金满足一定的社会保险水平的筹资的需要,同时也要考虑企业的承受能力,将用工成本控制在一个能与周边地区开展有效竞争的水平上。因此,建议采取两个层次的社会保险缴费率,使之能够适应保障社会保险资金供给和促进上海地区经济持续发展的双重目标。

  参照周边省份和全国各省的一般社保缴费率制订上海的基本缴费率,并制定与之相适应的基本保险服务标准。各保险项目的缴费率和相应的保险服务标准可以经根据实际情况制定,原则是让缴费负担大体上与周边省份以及全国一般水平保持一致,目的在于保持竞争力。这一缴费标准为强制性标准。

  在此基础上设立补充保险缴费率,该缴费率与前述基本缴费率之和达到目前上海“城保”的缴费水平。是否参与补充保险可以由相关企业或个人自行选择,至少对于原来参加“镇保”和“综保”务工人员以及聘用他们的企业,给予这一层次保险的选择权。

  2. 制定长期计划做实养老保险基金

  在已经存在隐性负债的情况下,要做实养老基金只有两条路。

  一条是让目前的和以后的保险缴费人所缴纳的资金大于他们未来养老所需要的资金,从而形成保险盈余,并用这一盈余来补偿已欠下的债务。这一做法的实质是让目前和未来的缴款人来还历史的欠账。要通过这样的方式来做实养老基金就必须采取提高保险缴费率或者降低保险给付水平的措施。前者会对经济的长远发展带来阻碍,而后者与保障老年人基本生活的宗旨相违背,尤其是在缴费率已经很高、保障水平还很低的情况下。因此,这是一条不该走的路。

  另一条路就是政府注资做实养老基金。新颁布的《社会保险法》第十三条规定“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前,视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担”就体现了这一精神,也就是说,历史的欠账该由政府来还。要做到这一点,只是在“基本养老保险基金出现支付不足时,政府给予补贴”是不够的。因为“支付不足”表明现有的缴款都已经用完,这种情况表明债务增加了,弥补差额的政府补贴只是减少了债务的增加额而已。真正要承担起《社会保险法》所规定的这一责任,政府需要算一下这类历史的欠账有多少,然后制定一个计划,将需要承担的资金在一个规定的时期内逐年注入养老基金。

  可以将做实个人账户作为这项计划的第一步目标。这就需要养老基金将每年列入个人账户的资金储存起来,不用于当前的支付。要做到这一点,政府需要给予的补贴不是总收入与当年支付额的差额,而是总收入减去列入个人账户的资金之后的统筹账户收入与当年支付额之间的差额。

  政府可以通过两种办法来做实养老基金。一是每年将公共预算的一定比例作为财政支出,注入养老基金。二是每年将一定数量的经营性国有资产股权划归养老基金,或者将国有资产经营收益的一定比例划归养老基金。具体比例可以根据目前养老基金隐性债务的规模来设计。在这两种做法中,我们倾向于后者,因为这样能有助于政府职能的转变。

  作者简介:

  蒋洪,上海市人民政府参事。上海财经大学公共经济与管理学院教授委员会主任、公共政策研究中心主任,教授、博士生导师。

  

银龄行动与智慧城市

上海市政府参事 彭镇秋

 

  上海已经迈入“社会老龄化、人口负利化”的后世博发展时期。要推进老龄事业的可持续发展,在不断完善老有所养、老有所医等社会保障的同时,也应当思考老有所为、体现老年人价值的问题。日前,上海——新疆第九期“银龄行动”圆满完成援边任务,不仅为上海赢得了“银龄智慧城市”的赞誉,也使“银龄行动”成为上海的一项金牌“智慧工程”。这给我们一个深刻启示:如果转换思路,以“创新驱动、智慧导向、老骥伏枥、传承发展”为导向,从社会主义核心价值体系“软实力”传承与发展的精神层面、知识层面角度来深入分析,就会发现,只要我们能科学把握、创新发展,就能将人口老龄化看似负面的情况转化为一种构建智慧城市“精、气、神”的巨大能量。所以,城市老龄化不应成为一种经济、社会发展的瓶颈问题,而应成为构建我国社会主义核心价值体系与现代文明城市的一种非常特殊、非常宝贵的“非物质财产”的精髓部分。

  一、城市老龄化、城市文化力与构建国际化“智慧城市”的关联度

  人类社会迈入21世纪,人口老龄化问题明显凸现。这个全球性的问题已成为当今经济社会发展新的重大课题,其难度在于随着城市老龄化程度的日益严重,人口负利缺口也越来越大,从而导致经济增长与社会养老支出的严重失衡。据有关部门预测,2010-2020年,上海将进入老年人口的高速增长期,全市60岁及以上户籍老年人口数将增加174万,其所占户籍总人口的比重也将由2010年的22.9%上升到2020年的34.5%,第一代独生子女的父母也将在这一时期步入老年。城市的老龄化与自然人口的老龄化都是社会发展进程中的客观现象。所不同的是自然人口的老龄化是不可逆转的,而城市的老龄化却可以通过各项人口导入政策和人口生育政策等各种途径加以调节,从而使城市重新焕发出青春的活力。目前,本市已采取柔性延长退休年龄、引入外埠青年人口来本地落户就业等措施,以减缓城市老龄化速度、增加青年人群缴费的数量。

  然而,我们目前所界定城市老龄化的年龄标准(60岁及以上),可能存在认识和制度的滞后。世界卫生组织的人口老龄标准是“65岁以前为中年人,65至74岁为青年老年人,75至90岁为正式老年人”。如果按照这个国际标准来测算,上海的人口老龄化程度就没有所公布的那么严重,相反,我们的城市还处在“中年—青年老年人”的人口年龄阶段。

  “十二五”期间,上海树立了构建国际性智慧大都市的宏伟战略目标,将通过聚集“知识生产力”来努力实现城市“率先自主创新”的转型发展。“知识生产力”已成为城市“全要素生产率”TFP的重要组成部分。由此,当前上海着力打造“智慧城市”所依靠两只强有力的翅膀,其中一只即城市的“全要素生产率”,另一只就是社会主义核心价值体系。而社会主义核心价值所体现出的整个城市“先进文化力”的水准,也是推动上海构建“智慧城市”的重要力量。值得注意的是,“先进文化力”会随着人们知识阅历和思考能力的增加而不断增长,显现出正向关系,很多老年人在精神、知识、阅历等方面积累了巨大的“人类非物质文化财富”(注:这些老人都还健在,所以不能称之为“非物质文化遗产”)。如果不重视对这些经验和智慧的传承与发展,那么构建“智慧城市”的一只翅膀就会折断,无力鹏程万里。因此,我们一定要把握好城市“创新驱动”与“银发智慧”的科学发展辩证关系,着力挖掘好城市中老年人银龄智慧的财富宝藏。

  二、探索构建高端国际化“银龄智慧城市”的有效途径

  众所周知,人的自然年龄的增长不等于思想、智慧的老化。事实上,具有较高知识技能及个人修养的老年人往往也有较高的智慧,其中的一些人更是具备了超常的思想力和行动力,如长海肝胆医院的吴孟超、复旦大学的谷超豪、上海音乐学院的周小燕、上海港机的管彤贤等。这些白发苍苍的老人都是支撑着共和国精神层面和智慧层面的“银龄脊梁”。此外,还有许多既非领导干部,也不是教授、专家的普通老年人,仍然在为国家建设贡献者自己的力量。他们虽已步入了“力不足”的老年人行列,但“心有余”,这种来自于几十年学习工作所积累的经验和财富,是年青人所不具备的。如果上海在“十二五”发展时期,能够凝聚并且发挥好60岁至75岁人群中的这些智慧财富,定能大大加快本市“智慧城市”和“创新城市”的建设步伐。

  上海构建“智慧城市”的有效途径可以通过开展银龄行动,挖掘、凝聚、发挥“银龄智慧”最大贡献力的三大步骤来稳步推进,让上海21世纪的“银龄行动”成为“智慧城市”的一大支柱和耀眼亮点。具体为:

  1. 加大本市广大老年群体自愿参加继续再教育的工作力度。

  2. 构建起本市各行各业、富有特色的银龄智慧工程。

  3. 通过新的银龄行动来彰显出上海“智慧城市”的发展能级与创新高度。

  三、关于发挥“银龄工程”力量,建设智慧城市的若干建议

  近日,上海某智慧城市发展研究机构对外公布了“智慧城市指标体1.0(讨论稿)”。该体系涉及智慧城市基础设施、城市公共管理和服务、城市信息服务、人文科学素养、市民主观感知等5大层面,包括19个二级指标和64个三级指标,却忽视了上海构建“智慧城市”所需依靠的两只巨大翅膀的力量,忽视了上海几百万“心有余”的老年人所能凝聚起的“智慧生产力”。当今国际公认的“智慧城市”标准,并非什么高科技的“电脑梦幻世界”,而是注重于现实生活中“人类头脑智慧”的创新进步。就后者而言,上海构建“智慧城市”所要依靠的,一是实施人才强市战略,二是用好银龄智慧工程的宝贵财富。为此提出以下建议:

  1. 加快构建上海智慧城市的银龄行动余热工程

  日前召开的上海市老年工作会议正式决定,在“十二五”期间,上海将举办高水平的老年大学,力争有六成老年人能够接受国际化“银龄再教育”。会议还强调指出:“发展老年教育有利于增强城市活力,是建设学习型社会的重要内容。”(注:目前本市已有各级各类老年教育机构277所,居(村)委会教学点4144个。“十二五”期间,本市将加大投入改善学习条件,由市级财政投入1000万元予以扶持,区级财政同比配套投入,初步形成上海城市“东、西、南、北”区域性“高水平老年大学”均衡布局的结构。)现在上海的离退休老同志群体占了城市总人口的很大比例。他们虽已离开了自己原来的工作岗位,但绝大多数人都保持着很好的精神面貌、思想觉悟和专业技术水平,许多老同志不仅在积极参加本市老年大学各类课程的学习,并且把学到的新知识运用到城市创新的工作实践中。在本市的思想教育会、学术交流会、工程研究会、教育培训会、技术协作会,以及各专业行业协会等活动中,都有老年人“银龄智慧”的巨大贡献。但我们也应看到,现在广大老同志所表现出来的“老骥伏枥、老有所为、老有所乐”的热情,完全是出自于他们贡献余热的自愿。如果能把他们的力量有效地组织起来、汇聚起来,构筑起银龄余热工程,将为构建上海“智慧城市”提供重大助力。

  2. 加大城市精神文化人文等非物质财富的传承、发展力度

  建设“智慧城市”,需要凝练城市精神,提升城市整体人文素养。为此,上海一定要注重精神、文化、人文等非物质财富的传承与发展。当前,上海正在开展的“银龄行动”,能传承和弘扬中华民族的传统美德,为“智慧城市”注入“海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和”的城市精神,传承新、老两代人锐意进取的不屈意志和开拓创新的海派氛围。为了有效推进“银龄行动”,本市可建立一项制度——上海“银龄智慧”传承领军人物制度;构建一个平台——上海“银龄智慧”传承交接平台。除此以外,建议本市设立“银龄智慧城市”市长咨询论坛。相比那些国外请来的企业家和咨询专家,上海的老专家、老学者们更了解中国国情和上海市情,对城市建设和发展怀有更深厚的感情,因此,在某种程度上能较好地弥补上海“国际企业家”市长咨询会议信息交流不全面、具体建议不完善的不足。

  3. 加快构建社会主义核心价值共同理想与中华民族优良传统教育的互动载体

  今年7月1日,胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立九十周年大会上发表了重要讲话,他强调指出:“发展社会主义先进文化,必须把社会主义核心价值体系建设融入国民教育、精神文明建设和党的建设全过程。”他还指出:“中华民族创造了源远流长、博大精深的中华文化,中华民族也一定能够在弘扬中华优秀传统文化的基础上创造出中华文化新的辉煌。”中华民族发展与进步的文化结晶,需要一代代“龙的传人”来传承发展、继往开来。上海应充分发挥“银龄行动”的巨大作用,以吴孟超、周小燕等老一辈“银龄伏枥”的精神,来鞭策和鼓励年青人自觉投身到践行社会主义核心价值体系的思想教育活动中去,加强思想道德教育,引导他们树立正确的世界观、人生观和价值观,形成“知荣辱、讲正气、尽义务、守信用”的良好社会风尚。同时,上海还可积极探索在干休所、敬老院等场所建立“银龄传承”革命理想的学习教育基地,让年青人自觉来这里为老年人进行各项服务,也让老年人自愿为年青人讲革命历史和光荣传统。这种面对面的教育与交流,是图片宣传或影视教育所无法比拟的。许多真实的革命历史事迹,可能会随着老人们的逝去而消失。所以从拯救与传承革命非物质精神文化遗产的角度来看,也应该努力做好这项革命理想和社会主义核心价值的教育传承工作,通过“述往事,思来者”,引发几代人的内心共鸣,激励青年人继往开来。

  城市是智慧之舟,智慧是城市之水。希望通过开展具有上海特点的银龄行动,积聚宝贵的银龄智慧,充分挖掘老年人的“余热”,使他们老有所为,为推进上海“智慧城市”和“创新城市”建设做出新的贡献。

  作者简介:

  彭镇秋,上海市人民政府参事。上海市统一战线理论研究会副会长,民建中央理论研究委员会副主任,上海市价格学会副会长。曾任民建上海市委副主委、上海市社会主义学院副院长等职。

  

关于积极做好对老年人精神赡养工作的建议

上海市政府参事 彭镇秋

 

  孝亲敬老,是中华民族的传统美德,进入新的历史时期,继承与弘扬中华民族传统美德是实施公民道德建设的重要内容。在构建社会主义和谐社会的今天,社会更需要有敬老、爱老、助老的好风尚。孝敬父母是公民的基本道德。中国古代的“二十四孝”传颂千年,如今,“大学生背着妈妈打工求学”、“46岁的儿子为76岁的母亲洗脚”、“58岁的儿子同母亲同住55年,为听候母亲使唤夜夜睡觉不关门”等孝敬父母的事例在各种媒体上常有报道,教育人们:孝心无价;尽孝要赶早,世上最痛苦、最遗憾的事莫过于“子欲孝而亲不在”。同时也提醒中、青年夫妇:双方父母都是长辈,应该一视同仁,同等善待。

  我国人口趋于老龄化,目前,我国60岁以上老年人已经达到1.4亿,且每年在以3%左右的速度持续增长。当今社会温饱问题已基本解决,越来越多的老年人已经不再满足于吃饱穿暖的基本生活需要,父母对子女尽孝的要求,不完全是给点钱、买点东西的物质关心,更需要的是情感慰藉,盼望的是子女常回家看看。但是,由于社会生活节奏加快,社会就业压力增大,一些年青人忙于工作,平时很少探望父母。“亲情荒芜”使老年人精神抑郁、生活空虚、孤独寂寞,甚至感到不安,对老年人的晚年生活和健康极为不利。个别父母甚至将子女告上法庭,状告子女以“工作忙”、“条件有限”为由,推卸亲近、照顾与关爱老人的责任,要求他们履行精神赡养义务。

  营造和谐家庭,是构建和谐社会的一个重要组成部分。做好对老年人的精神赡养工作,是弘扬中华民族优良传统和传承中华文化的需求,也事关实现全面小康社会目标与提高社会文明程度。为支持子女对父母主动履行精神上的慰藉义务,推动全社会共同做好对老人的精神赡养工作,提出以下建议:

  1. 让孩子从小接受孝的教育。把“人生百善孝为先”的传统中华文化,以及古今中外孝亲敬老的故事列入中小学教科书内容,让孩子从小就懂得孝敬老人,懂得关爱今天的老人就是关爱明天的自己。孝的教育要从娃娃抓起,努力加强未成年人的思想道德建设。

  2. 在大学生中开展感恩教育活动。高等院校要倡导离家住校的大学生每周给父母打一次电话,每月给父母写一封信,保持子女与父母的经常性沟通。在大学生中开展以“说出对父母的心里话”为主题的感恩教育活动,并组织大学生利用节假日深入社会,为敬老、爱老、助老多做好事。

  3. 精神赡养要有法可依。要把对老年人的精神赡养从道德义务上升为法律义务,制定有关孝老敬老法规,使精神赡养有法可依,依法惩罚那些不对老人履行精神赡养义务的“不孝”子女。

  4. 关爱老人是社区工作的一项重要任务。社区是做好敬老、爱老和助老工作的“第一线”,要把宣传、督促本社区的子女主动履行对父母的精神赡养义务列入社区工作的内容,把关爱老人的社会责任落实到实处。

  5. 把孝敬父母纳入招聘条件。关注与支持部分企业单位把孝敬父母作为一项招聘员工的条件。因为一个不爱父母的人,不可能热爱自己的事业和工作。

  6. 考察干部应考察是否尽到精神赡养责任。对干部的培养、选拔与任用,应考察其是否自觉、积极地对父母尽孝、履行对老人的精神赡养的义务与责任。一个处理不好家庭关系的干部,是无法肩负领导重任的。

  7. 积极创造子女对老人尽孝的条件。有条件的机关、部门可以实行干部逢父母生日可休“敬孝假”制度,让干部回家祝寿,陪伴老人过生日,有孝敬父母的机会。同时,要改革现行的“探亲假”制度,让离家在外的子女能常回家看看,尽精神赡养责任。

  8. 正式命名“敬老节”。把农历九月初九日“重阳节”,同时命名为“敬老节”,将传统节日定为国定假日。

  9. 赡养老人少纳税。积极探索建立“赡养老人少纳税”制度,让多承担赡养父母责任的子女,享有一定的个人所得税减免优惠,提高子女赡养老人的经济能力。

  10. 丰富老人精神生活。宣传部门要多为老人提供一些丰富精神生活的报刊、杂志、书籍与文艺节目,作为精神赡养的有益补充,使老年人增长新知识、增强自我养老意识,不断提高他们的生活质量和生命质量。

  关于扩大社会养老保障基金资金来源的建议

  上海市政府参事 彭镇秋

  随着城市人口老龄化进程的迅速推进,预计在未来几年里,本市会从尚存较小的“人口红利”优势转变为“人口负利”的不利态势,从而将出现本市养老保障资金“收不抵支”的严峻状况。

  为确保在上海城市人口老龄化程度不断提高的同时,社会养老保障基金也能为老龄事业的健康发展提供相应的资金保证,特就扩大社会养老保障基金的资金来源提出几点建议:

  1. 市属国企上市、划转部分增值,每年上缴红利。市属国企整体或者部分上市,其国有所有者权益(净资产)增值部分的35%的分配权益,划转本市社会保障基金机构。以后每年按其比例,向本市社会保障基金机构上缴红利金额。

  2. 企事业单位适当调整养老金缴费数额。对目前本市部分企事业单位缴纳公积金或者补充公积金的比例和办法适当作出调整,具体办法如下:

  (1)对要求缴纳补充公积金的企事业单位,可以规定其在交纳补充公积金的时候,需同时交纳不低于其补充公积金一倍的补充养老金数额。

  (2)建议本市社保部门对目前企事业单位缴纳养老金与公积金所占其交金总额比例的办法,作出一些相应的适当调整,即在确保企事业单位缴纳金额总量不变的前提下,适当减小“公积金缴费”所占总量的比例,同时适当增大“养老金缴费”所占总量的比例,做大本市能够统筹安排的社会保障基金盘子。

  3. 提高延长退休年期的工龄贡献养老金的计算比例。对企事单位职工愿意延长其退休年限的,并且单位也需要留用的专业技术人才、管理人才,以及其他重要岗位的普通员工,只要本人愿意且单位同意延期退休的,本市社保部门可大幅度提高其延长退休年期的工龄贡献养老金的计算比例,以此鼓励有专长、有能力的职工们延期退休,缓减近期养老保障金支付的巨大压力。

  4. 按慈善捐款的一定比例转入社会养老保障基金。本市可以对市属慈善机构每年募集到的企事业单位和个人的捐款部分,按其总额的5%比例提取转入本市社会保障基金内,专门用于本市对高龄老人养老保障增加支付部分的金额,并做到专款专用。

  5. 创立“关爱银龄行动”基金会。创新尝试借壳慈善基金会的注册实体,创立一个新的“关爱银龄行动”基金会,凡向其捐款的企事业单位可享受与慈善基金会同等的税收减免优惠政策,以做好“关爱银龄行动”基金的办法来做大本市养老保障基金的大盘子。

  6. 社会保障机构与金融机构联手探索“金融养老期权”的市场创新。由于“养老金”本身就是一项“金融期权”,因此建议本市社会保障机构能与金融研究机构携手,共同研究如何将本市这项金额虽然巨大,但还未能够做好成为入市的“金融期权”宝藏开发利用的工作,即通过现代“金融养老期权”的市场创新,来实现其既能避险,又能达到“钱滚钱”保值增值的目的。

  7. 定期划入部分“企业欠薪保障金”。对目前政府每年收取的“企业欠薪保障金”,按照其目前已积累额的一定比例,或者按照当年收取的一定比例,定期划入本市社会养老保障基金内。

  8. 按财政收入增长净额的适当比例提取。对政府每年收取的财政收入的增长净额部分,按照适当的比例,提取社会养老保障基金。

  9. 按国有土地出让金收入的适当比例提取。对未来拍卖国有土地资源所获取的出让金收入,按适当比例,提取作为社会养老保障基金。

  10. 对市属垄断国企按经营收入的万分之一的比例,计征社会养老保障基金。

  11. 按免税总额的适当比例统筹。对目前政策给予免税的企业,可以要求其按照当月免税总额的适当较小的比例,上缴社会统筹养老保障基金。

  12. 鼓励购买“社会养老保障”福利彩票。鼓励市民自愿购买“社会养老保障”福利彩票,以便能够尽快建立起一个都市型养老保障可持续发展的基金源头。

  13. 发行新的“补充养老保险基金”。鼓励市民自愿购买新的“补充养老保险基金”。该项基金不同于原来的“补充养老保险”,是一种证券化的特种基金,既可以入市转让交易,也可以购入待日用于自己或家人养老服务。实际上,发行新的“补充养老保险基金”,也做大了未来上海城市养老保障基金可周转使用的资金“盘子”。

  14. 大力鼓励民间资本创办社会养老机构。在投资政策导向上,大力鼓励民间资本投资创办各种类型的社会养老机构,从而形成“众人拾柴火焰高”、合力办好本市养老保障事业的新局面。

  15. 鼓励全国各地的青年英才落户“上海新城”。在人口政策导向上,建立多座远郊大型“上海新城”,鼓励全国各地有真才实学的年轻人落户“上海新城”工作,但他们落户的前提条件是必须交纳本市的社会保障基金,从而实现在总体上减轻本市的“社会负担率”的目标。

  

老龄社会来临及老年价值重估

上海市政府参事 谢遐龄

 

  义在利先,思想先于行动——毛泽东引古语曰,凡事预则立。邓小平以思想政治路线拨乱反正入手,紧扣社会主义概念,提出“什么是社会主义、怎样建设社会主义”核心问题,开辟了改革开放顺利开展的道路。因而,论及老龄社会,首要问题是认清状况、革新概念、厘清思路。我们认为,老龄社会意谓人类社会在结构上发生了巨大变化,人类社会正在进入一个新时代。

  一、老龄社会意谓社会结构重大变革、是时代特性重要方面,要高屋建瓴、纵观全局、从经济社会发展战略高度看待老龄社会

  许多人至今仍然把老年问题看作是与其他社会问题并列的一个一般性问题,归属于政府某个部门的职责而不是国家全局性问题。因而对相关问题虽然也有一定的重视,处置情况却是零散的、就事论事、火烧眉毛才急抓,相当被动。

  尽管老年问题是我们遭遇的困境中诸多问题之一,其重要性却与其他问题迥然不同。据人口学家研究,自有文字记载以来,人类社会在年龄结构上一直是年轻人居多数,并且相当长的历史时期中稳定于这样的结构。直至20世纪初,全球人口中,15岁以下儿童占1/3;65岁以上老人维持在3%左右。20世纪,随着科学技术、经济、文明程度的飞速发展,人的预期寿命大大延长,人口出生率大大降低。据预测,2009-2050年,60岁以上老人将由7.43亿增加到20亿,超过儿童(0-14岁)的人数,占全球人口总数的22%。2050年亚洲老年人将达12亿,占全球老人总量的60%。中国的60岁以上老人将由现在的1.67亿增长到4亿以上,占中国人口总量的30%以上、全球老人总量的20%以上[14]。这就是说,在不知不觉中,人类社会的年龄结构已经发生了根本性质的变化。在不知不觉中,社区图景已从欢声笑语遍地乱跑的儿童,转变为早晨列队锻炼、晚上聚集跳舞的老人。年龄结构是社会结构的一个方面。与产业革命、全球化引发社会结构变化并列,老龄化引发社会结构变化。老龄化对社会发展的深刻影响不可小视。这种变化不是暂时性的,而将是长期甚至是永久性的。

  人类历史进入了新的阶段:老龄社会阶段。一个新的时代来临了。

  不同年龄有不同的消费需要,年龄结构变化直接引起全社会消费需求的结构性变化。预期寿命延长引起人在社会中积极活动的年龄段扩大,从而产生新的消费需求。由此可见,老龄社会要求产业结构作相应调整。这就是说,在规划未来时,要依照社会的年龄结构预测产业分布。相应于价值观念可能发生的变化,从目前一切偏重于儿童,到对老人的生活质量日益重视,也会影响产业发展。(例如老年人的学习需要、社交需要,以及对各种需要的关注,都会产生一系列新的消费需求。)老龄化对产业发展将产生的巨大影响,目前深不可测。可见称其为“新时代来临”,并非夸大之辞。

  二、在这个新时代,要对老年作价值重估

  当今时代要求一系列重估:时代重估(世界历史进入了什么样的新时代?)、社会结构重估、产业结构重估……人的价值重估,老年价值也要重估。

  近二十几年来,关于老年价值有不少新提法,如老有所学、老有所为、老有所乐等等。又如有保障的老年、健康的老年、积极的老年……说明中外、朝野、上下普遍关注老年价值重估。

  基本问题是:老人还有没有用?老人有什么用处?尽管这样提问过于赤裸裸地突出物质利益第一原则,“有用”终究是价值中不可省略的内容。价值重估中少不了这个方面。

  积极的老年意谓老人有用。何以老人还有用?预期寿命延长包含着有用年龄延长、退出年龄推迟。环顾周围稍作观察,不难看到大量退休老人受到各种机构或私人高酬聘用,活跃在医疗、教育、工商业等领域,以他们一生中积累的丰富经验与高超技能继续为社会作贡献。

  价值重估有两个方面。一是全社会要对老年价值重新解释、重新定位,为退出过程中的老年人提供更多的发挥作用的机会。二是老人自己要对老年价值重新认识。既然预期寿命延长,60岁后就还要乐于继续发挥积极作用,让自己的生命发出更为璀璨的光辉。人的一生在社会中活动,有活跃期,也有退出期。老年价值重估基于人的预期寿命延长,因而要关注退出过程研究——退出时间推迟;分阶段、分领域逐步退出。章念驰参事关于退出时段有个精妙的说法:60-70岁是积极活动期,70-80岁是逐步退出期,80以后是颐养天年期,概括得很好。尊严是绝对的,对任何年龄段的老人都须持守一个“敬”字。用处何在必须分析梳理,分门别类、分年龄层次地研究。理论上避免一概而论,实践上切忌一刀切。

  然而,老人的价值仅仅在于知识与技能吗?

  目前通行的养老概念,两千多年前就遭到孔子的严厉批判:子游问孝。子曰:“今之孝者,是谓能养。至于犬马,皆能有养;不敬,何以别乎?”当代养宠物成风,对比之下,集中圈养的被养老境遇比孔子时代还要低下、还要悲惨。养老意谓着逐出与隔绝——远离社会,失去社交机会。孔子所讲“不敬,何以别乎”提出的是老人尊严问题。这是老龄问题的核心。在当代人权观念普及的时代背景下,老人尊严更显突出。科学发展观强调以人为本,核心内涵是人的尊严。尊严是老年价值重点所在。

  老有所乐口号启发我们,老年价值应包含愉快的老年。这是对积极的老年作进一步提法。

  从社会和政府对老人的安排方面,要注意满足老人社交活动愿望。也就是说,切勿把老人与社会隔离开。从此次为论坛准备所做的调研考察中,我们了解到,凡是让老人满意的社区,共同点是为老人的社交生活提供了场所与机会。居家养老不止是留在家中养老、得到子女孝养,还应包含适度的社交生活。老人孤独不止因缺少儿女关心,更因缺少社交。今后老年人与自己儿女接触时间机会越来越少,社会与政府更要重视满足老人的社交需要。这是愉快的老年必不可少的重要方面。

  愉快的老年还包含老人自己对老年价值的重估。老人的自我意识是愉快的老年的主要基础。愉快的老年基本前提有保障、健康、贡献、社交、尊严与自信。前三点与社会环境相关,社交是尊严的必要条件(没有社交怎么感受尊严?),自信则源于自身。基本生活有保障,身心健康,得到人们尊重,才会有愉快的心情。有贡献就能得到尊重。保障是健康的必要条件。尊严也是身心健康不可缺少的前提。自信源于自己对老年价值与意义的认识。老人应致力于自我修养,提高自信。有贡献也会提高自信。提高对退出必然性的认识,不仅保持达观,还能在退出过程中主动协调与子女、社会的关系。提高主动性和自觉性才能保持自信。

  三、老年价值新义探讨——要求善治是否是新时代的特点?

  要破除“老龄社会=社会负担加重”的观点。老龄社会意谓着老人仍然在社会中发挥积极作用。积极作用是否局限于老人仍然有生产能力?还是社会需要老人发挥新的重要作用?

  还是从认识现时代特点出发研究这个问题。

  人是有目的性活动的动物。设定活动目的时依据的是对自身需要的认识以及对满足自身需要之途径、方法与手段的认识。

  人类许多麻烦与困扰源于自己的目的性活动。我们先认为重工业是国力的主要支柱,遂确定发展国民经济的重、轻、农次序。很快认识到这个次序是错的,遂调整为农、轻、重。改革开放以后,认识到消费拉动经济,又把与消费最直接的轻工业置于优先地位。拨乱反正否定了空头政治,把经济建设置于中心地位。随后提倡社会发展须与经济发展相协调。重视了物质生产,又提倡两个文明一起抓。讲发展是硬道理,又要补充一句:发展必须是科学发展。直至今日我国仍然摆脱不了GDP中心之偏向。

  以上可以说是朝野上下已经有充分认识、有些已付诸实施、有些尚待推行。

  现在是否有新的问题,要求提出新的判断?

  这个新问题是:新时代的主要需要是什么?

  工业社会→信息社会。

  体力劳动密集的技术经济→知识经济。

  邓小平论断“科学技术是第一生产力”提示知识经济时代。

  现在人们进一步提出,从知识推动经济发展进展到知识更新推动经济。

  是否还须有新概念理解我们身处的时代?

  科学发展观首揭以人为本。告诉人们,以经济建设为中心并不意谓以经济为本。本在人,须以人为本。科学发展观重新诠释发展概念,因而对综合国力概念也须重新理解其内涵。要注意软实力,估价软实力在综合国力中的权重。

  软实力源于理念、意义世界——一般表述为精神文明。软实力归结为两个方面:善治与文明。意思是:不是空洞的词语与不打算执行的文件,而是活生生的实践,是生活本身显现的意义。善治由运行中的制度体现——经济的、政治的、社会的、外交的、军事的制度等等。文明由行动中的组织——政府、公司(企业)、社会组织——及公民个人的行为体现。

  环顾全球,科学技术急速发展、知识爆炸与普及、生活便利迅疾扩展及下层民众、社会保障遍惠弱势人群,懒人越来越多,年轻人愈加蔑视尊长,秩序与稳定日益动摇。特别我国改革开放以来对规则的尊重丧失得特别快。何以环境会遭遇危机?缺乏善治。何以生态会出现危机?又是缺乏善治。碳排放威胁人类生存,也是缺乏善治。全球对善治的呼唤愈益迫切。

  知识经济时代:科学技术、知识更新……依靠年轻人。年轻是优势。

  求发展——先是依靠经济。把发展理解为经济增长。经济增长靠知识及其更新。

  发展基于稳定与秩序。在发展过程中,人们越来越懂得稳定与秩序于发展之必要。缺少秩序何来发展!发展是硬道理→稳定压倒一切。

  秩序依靠管理和治理。稳定基于善治。

  人类是否正在进入一个新时代:从追求经济增长的时代进入追求善治的时代?

  善治要求管理者富有阅历。年龄是阅历之前提。与年轻优势在知识相对,老龄优势在于阅历。阅历是道德、稳定和秩序的基础。有子论孝曰:孝弟其为人之本——杜绝犯上作乱的基础。这就是说,尊长,尊重长辈、尊重老师、尊重上级是秩序与稳定之基础。尊长是个迫近的要求。尊长自尊老始。尊老与尊长有同步性:懂得尊老的民族就会尊长。懂得尊长的民族就会尊老。

  尊长是进行中的社会行动。势利眼现象使尊长仅在特定结构中适用,其实质只是尊重权力和金钱,因而只尊重那些掌握着权力和金钱的老人。须使尊老形式化为道德命令,普及于全社会,对所有老人有效,才能实现稳定与秩序。人权是现代的社会理念。实现人权与实现尊老有同步性。权力与金钱均属暴力。性情浮躁、情绪暴躁的暴力主义者威胁着公民人身安全和社会稳定。价值观念是根基。把人们以金钱、权力为第一价值扭转为以德性、文明为第一价值。道德高于经济,文明高于财富。财大气粗应该叫停。

  由此看来,老年的新价值出于追求善治这一时代背景。

  作者简介:

  谢遐龄,上海市人民政府参事。复旦大学校务委员会委员、社会发展研究中心主任,教授、博士生导师。专长于中西方哲学比较、社会学理论(社会结构方向)教学和研究。

  

日本老年社会保障法律制度及其启示

上海市政府参事 王 曦

上海交通大学 谢海波、金哲君

 

  日本是一个在当代世界率先进入老龄社会的国家。它的老年社会保障法律制度比较完善,其中有很多值得我国学习和借鉴的东西。

  一、日本老年社会保障法律体系

  日本老年社会保障法律体系主要由养老金保险、医疗保健保险、护理保险、老人福利、老人生活保护等法律组成。

  1. 关于年金(养老金)保险的法律

  日本年金保险制度分为三大系统:一是国民年金,以此作为基础年金,支付对象是全体国民;二是厚生年金,支付对象是民间企业工资劳动者;三是共济年金,支付对象是公职人员。其相关立法由《国民年金法》、《厚生年金保险费》、《国家公务员共济组合法》、《地方公务员共济组合法》、《市町村职员共济组合法》、《私立学校教职员共济组合法》、《公共企业职员共济组合法》、《农林渔业团体职员共济组合法》八部法律构成。

  2. 关于医疗保险的法律

  关于医疗保险的法律主要有以雇员为保险对象的《健康保险法》;以市町村的农民、个体工商户和无业人员为保险对象的《国民健康保险法》(1938年);以40岁以上公民为保险对象的《老人保健法》以及《护理保险法》。

  3. 关于社会福利的法律

  关于社会福利的法律主要有:以65岁以上老人及患有残疾或生活困难的老人为服务对象的《老人福利法》,该法被认为是日本的“老年人宪章”;为保障老年人继续就业的权利制定的《高龄者雇佣安定法》(1986年)和保障老年人住宅权利的《老年人住宅法》(1995年)。

  4. 关于社会救助的法律

  关于社会救助的法律主要有《生活保护法》(1946年),该法于1950年进行了修改。该法规定了生活救助、医疗救助、生育救助、失业救助、丧葬救助、教育救助和住宅救助七项救助内容;明确了生活保障的目的在于保护国民的生存权;明确了对国民生存权的保护是国家的责任并要求国家在社区设置福利事务所。

  5. 关于发展老龄事业的法律

  关于发展老龄事业的法律主要有《高龄社会对策基本法》(1995年),该法要求政府制定应对老年人在就业与所得、健康与福利、学习与参加社会活动、生活环境等方面问题的对策;为解决医疗设施以及社会福利设施的组织管理而制定的《社会福利、医疗事业法》(1984年);以保障老龄事业人才数量及专业化而制定的《社会福利士及护理福祉士法》(1987年)和《福利人才确保法》(1982年)。

  二、日本老年社会保障法律制度的主要内容[15]

  1. 年金(养老金)

  日本实行“国民皆年金”制度,即所有国民参加年金保险。

  养老保险包括三类参保者:第一类参保者为非受雇人员(个体户、农民和学生),第二类参保者为公营部门和私营部门雇员,第三类参保者为私营部门雇员的配偶。

  养老保险包括三个层次:第一层次是国民年金,第二层次是厚生年金和共济年金,第三层次是厚生年金基金和企业年金。前两个层次为公共养老金,国民必须强制加入,由政府运营;第三层次为非公共养老金,由公民自主参加、企业自主运营。

  为确保养老保险制度机能的发挥及其财政的长期稳定,日本于1989年、1994年、2000年对国民年金制度进行了三次改革。具体主要措施如下:

  (1)国家年金保障制度把提高国民生活水平和收入作为原则。

  (2)导入与物价消费指数完全挂钩的浮动年金制。

  (3)对20岁以上在校学生要求强制加入国民年金保险;延长收取养老金保险费年龄至65岁。

  (4)延长领取养老金年龄至65岁。

  (5)建立老龄基础年金制度,政府负担基础年金的1/2以上。

  2. 老年医疗保险

  日本实行“国民皆保险”制度,即全民加入医疗保险。1973年日本推行70岁以上老年人免费医疗制度,进入“福利元年”。但这加重了国家财政负担。为减轻国家财政的压力,国家进行了医疗保险体制改革。改革措施包括:

  (1)出台《老年人保健法》,将老年人医疗费全免改为由参保者负担一部分,并将老年人医疗和保健从一般人的健康保险体系中剥离,形成相对独立的体系。

  (2)改革健康保险法,规定医疗费用由本人负担10%。

  (3)设立“退休人员医疗制度”,把由健康保险覆盖的退休人员保险转入国民健康保险。

  (4)规定保险药剂费由患者负担一部分。

  (5)个人医疗费用负担比率调整为30%。

  3. 老年人保健

  1982年制定的《老年人保健法》确立了以预防为主的老年人医疗保健体系,与《健康保险法》、《护理保险法》共同构成老年人的医疗、保健和长期护理制度。该法的规定分为两部分:一是医疗事业。其服务对象主要是70岁以下和65岁以上卧床不起的老年人。服务内容是支付医疗费、特定医疗费、护理费、转送费、老年人保健设施的治疗费用。服务对象须缴纳社会保险费。二是保健事业。其服务对象为40岁以上的公民,对其健康教育、健康咨询、健康检查、机能训练、保健巡回指导等提供保健服务。提供保健服务的主体是设在各个社区的保健所。保健所的日常费用由国家、地方政府、市町村各出1/3。保健所设立的目的是为已完成医学治疗但未完全恢复自理能力,需要进行一定时间身体康复的老年人提供康复保健服务,以此减少住院老年人的人数和不断增加的高额医疗费用。

  《老年人保健法》建立了以下具体制度:老年人医疗制度、老年人保健设施制度、老年人访问护理制度、老年人医院制度。

  日本政府为解决老年人保健制度的公平和效率问题而进行了下列改革措施:

  (1)建立高龄老年人医疗制度。

  (2)“特定健康检查”与“特定健康指导”制度。

  (3)医疗报酬打分制。主要做法是对医疗服务机构和医护人员的服务打分,以此为主再根据医疗的难易度、医疗的时间、用药的不同,是否需要手术、手术时医护人员的数量、医护人员的专业水平等一系列要素,来计算医疗机构和医护人员的收入。这一制度在一定程度上能够促进医疗机构的服务质量。

  4. 老年人护理保险

  1997年日本通过《护理保险法》,并于2000年4月1日正式施行。《护理保险法》改变了根据“行政措施”来提供护理服务做法,给予老人更多的选择权。以前实行行政措施时,老年人是被救助对象,没有自己的选择权,处于被动地位,致使对老年人护理的关怀不够。

  近年来,日本政府对护理保险制度做了下列改革:

  (1)创建综合护理预防体系。主要是考虑到预防事业的重要性和需低度护理老年人的增加。护理措施包括:对经认定为要支援及护理度1的老年人提供护理服务,避免自理能力进一步恶化;对需要轻度护理的老人进行预防给付;建立社区者综合支援中心,整合各种护理预防资源,对各种预防服务进行综合管理。

  (2)保险费用的调整。增加设施服务的个人负担,避免老年人过度利用设施服务。

  5. 老年人福利

  1962年,日本政府颁布了《老年人福利法》,其主要内容是:

  (1)明确提出了老年人福利的原则。

  (2)对老年人福利的执行机关和相互职责做了明确规定。

  主要的规定有:

  (1)地方政府应设立处理老年人社会福利事务的专门机构——福利事务所。

  (2)应从市民中选出代表作为民生委员协助地方行政贯彻有关政策。

  (3)国家和社会应开展的老人福利服务内容。该法规定服务对象分一般需求和特殊需求两部分。一般需求是对所有65岁以上的老年人提供养老金保障和医疗保障;特殊需求是对患有残疾或者生活困难的老年人,除了提供基本服务外,还提供家庭福利服务,组织派遣家庭服务员协助老人处理洗浴、饮食、排泄等生活问题。

  (4)兴建托老所和保健训练中心,为居家养老的老人提供福利服务。

  (5)开展向老年人捐赠或者租借保健护理器械和生活用品的服务。

  (6)大量建立老人福利院,为有困难的老人提供收养、护理、康复等服务。

  (7)开办各类学习讲座,组织老人俱乐部,充实老人的精神生活,活跃老人的社交活动。

  (8)将老年人的福利设施划分为五种类型,即老年人护养之家、老年人特别护养之家、低费老年人福利院、老年人福利中心和收费型老年人公寓。规定每年的9月15日为法定的“敬老节”。

  6. 高龄社会对策

  1995年,日本制定了《高龄社会对策基本法》。该法规定老年社会应对的基本理念是:以综合性地推进老龄社会对策、经济社会全面健康发展、国民生活安定繁荣为目的;以构建“公正且有活力的社会”,“立足于地区的自立和团结所形成的社会”,“丰富多彩的社会”为基本理念。该法规定了国家以及地方公共团体的在应对老龄社会方面的责任和义务。该法规定,作为老龄社会对策中诸多措施的实施者——国民来说,要深入理解老龄化问题,团结一心努力营造健康且充实的生活,寻求实现国民的自我价值。

  7. 老年人住宅保障

  《老年人住宅法》规定了面向老年人的免费住宅登记制度,主要内容有:

  (1)都道府县登记。对于符合设施无障碍化标准并经过安全服务认证的住宅,如果需要提供给老年人免费居住,必须向都道府县知事的登记。该住宅必须达到有关硬件设施和安全、服务的标准。

  (2)合同的权利义务。入住老年人住宅需要和企业签订合同,明确双方的权利义务。企业义务包括企业不得以居住时间长作为理由单方面解除合同、公示登记事项、签署合同前以书面告之服务内容和费用的义务等。老年人权利包括老年人长期居住的权利、要求归还合同押金的权利、获得保安措施的权利等。

  (3)行政指导监督。都道府县政府要检查、指导、纠正登记企业的行为,必要时撤销登记。

  8. 老年人生活保护

  日本于1946年制定了《生活保护法》。其基本内容如下:

  (1)基本原则:对贫困者救助是国家责任,获得国家的救助是国民的权利。救助是最低生活水平的维持。对贫困者要实行无差别平等待遇。

  (2)主要内容:日本老年人社会救助分为现金救助和设施、服务救助。现金救助主要包括8个方面,包括生活救助、教育救助、住宅救助、医疗费补助、护理救助、生育救助、就业救助、丧葬补助,其中以老年人为主的包括生活救助、住宅救助、医疗费救助、护理救助、丧葬补助。设施、服务救助主要包括:对那些身体或精神上存在明显障碍而难以独立生活的老年人,提供救护设施;对那些因身体或精神上原因需要收容和保护的老年人,提供治疗康复设施;对没有住住处的老年人,为其提供住所设施。

  9. 老年人就业保障

  为了稳定老年人就业以及促进老年人的再就业,2004年新《高龄者雇佣安定法》规定,所有的企业有义务雇佣老年人。

  10. 相关制度

  1984年的《社会福利医疗事业法》在医疗设施和社会福利设施的组织管理做出了比较全面的规定。1987年的《社会福利士及护理福祉士法》规定了看护福利士的资格。1992年的《福利人才确保法》规定了社会福利工作专业人才的培养。

  三、日本老年社会保障法律制度对我国的启示

  1. 建立、完善老年社会保障法律体系

  日本的老年社会保障制度之所以能够建立并逐步完善,除了国家具有较为雄厚的经济实力之外,还与日本有着完善的社会保障法律体系有很大关系。日本在建立社会保障制度的过程中,高度重视立法和定规的基础作用。我国目前针对老年人的专门法律只有1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》和几个关于老人福利制度改革的文件和通知,立法空白点多。老年社会保障法制不健全,已经严重制约了我国老年社会保障事业的发展。因此,必须针对老年人生活的各方面,如经济、医疗、保健、护理等需求,尽快建立起完备的老年社会保障法律体系。

  2. 转变老年社会保障的理念

  日本社会保障法律体系之所以成熟,跟其法律中的很多先进的社会保障法律理念分不开。一是“全覆盖”的理念。在老年人社会保险方面和医疗保险法律方面,日本以“国民皆年金、国民皆保险”的理念,建立起全民覆盖的社会保障体系。二是“平等”的理念。在社会救助方面,日本坚持对贫困者无差别的生活保障的平等理念,建立起了适用所有人的生活保护制度。三是“预防”的理念。在老年人养老方面,日本从重视医疗转变为更重视预防疾病的理念。日本的《老人保健法》和《护理保险法》等法律,贯彻了这种预防理念。重在预防,不仅使老年人社会保障体系更加完善,而且减轻了国家财政负担。与之相比,在“全覆盖”理念上,我国虽然没有“国民皆年金、国民皆保险”的提法,但社会保障制度实际上已经朝这个方向发展。当前的问题是如何加快这个发展,更快更好地实现社会保障的全覆盖。在“平等”方面,我国的社会救助制度存在城乡不平等的情况,应当通过立法加以克服。在“预防”理念方面,我国尚有加大差距。我们应该转变观念,重视老年人疾病和其他老年人问题的预防。预防,不仅提高老年人的身心健康,而且可以避免巨大的事后医疗和救助费用。

  3. 加强老年社会保障的制度建设

  日本的老年社会保障制度已经建设的比较全面,其中有很多制度和措施值得我们学习:

  (1)在年金制度方面,我国可以导入与物价消费指数完全挂钩的浮动年金制,这样有利于保证老年人的生活质量;对一定年龄以上在校学生要求强制加入国民年金保险制度,避免在校学生成为社会安全网的漏洞。

  (2)在老年人保健方面,我国可以参照日本的经验,贯彻预防理念,将老年人保健与老年人医疗分立,建立老年人养老保健制度。我国可以建立特定健康检查和特定健康指导制度,有利于人们从中年开始预防疾病维护健康。

  (3)在老年人护理方面,我国可以建立老年人护理保险制度,包括访问护理制度。

  (4)在老年人福利方面,我国可以建立老年人福利制度,将对老年人的关怀贯彻到社会生活各方面。

  (5)在老年人住宅保障方面,我国建立面向老年人的免费住宅制度。

  (6)在老年人继续就业方面,我国可以建立鼓励老年人继续就业和创业的制度。

  4. 鼓励建立多元化的老年社会保障机构和设施

  日本的老年社会保障机构有地方政府的福利事务所,它负责承担处理基础老年社会保障事务。还有各社区的保健所、托老所、保健训练中心。日本的老年社会保障设施多元化,有老年人医院、老年人护养之家、老年人特别护养之家、低费老年人福利院、老年人福利中心和收费型老年人公寓。目前,我国的老年社会保障机构基层机构社会保障事务所基本上覆盖到每个街道乡镇,比较薄弱的是社区保健所等与居家养老配套的服务机构设施缺乏,因此,应当加强社区居家养老配套服务设施的建设。

  5. 发展老年社会保障专业人才

  日本为了推进其老龄事业的实施,制定《福利人才确保法》、《社会福利士及护理福祉士法》等法律,为老年保障事业提供充足、合格的专业人才。我国应当借鉴日本的经验,加快有关在老年社会保障人才培养的立法。

  作者简介:

  王曦,上海市人民政府参事。上海交通大学法学院环境资源法研究所所长,教授、博士生导师。兼任教育部人文社会科学重点研究基地环境资源法学术委员会委员,中国法学会环境资源法研究会副会长,中国可持续发展研究会理事,国际自然保护联盟(IUCN)环境法委员会指导委员会委员,国际自然保护联盟环境法学院理事会理事(代表东北亚地区),德国环境法国际理事会(ICEL)理事,澳大利亚南澳大学商学院环境法兼职教授等职。曾任湖北省人民检察院副检察长。

  谢海波,上海交通大学法学院博士研究生。

  金哲君,上海交通大学法学院硕士研究生。

  

关于完善我国养老保险的思考(提纲)

华东师范大学终身教授 桂世勋

 

  一、关于完善机关事业单位养老保险改革模式的思考

  二、关于完善新型农村社会养老保险试点方案的思考

  三、关于完善流动从业人员参加养老保险模式的思考

  作者简介:

  桂世勋,华东师范大学人口研究所/中国现代城市研究中心终身教授、博士生导师。兼任国家哲学社会科学人口学学科规划和评审小组成员、国家应对人口老龄化战略研究专家委员会委员、上海市老年学学会副会长等职。主要从事人口社会、老年保障、侨务政策等方面研究。

  

应对人口老龄化的公共政策体系重构

复旦大学社会发展与公共政策学院院长 彭希哲

 

  人口老龄化是人口再生产模式从传统型向现代型转变的必然结果,也是社会经济发展的必然趋势,甚至可以说是社会现代化的重要标志之一,是一个全球性的发展特征。作为一种新的社会常态,人口老龄化本身并没有好坏之分。但在目前的社会经济制度安排下,中国社会对这种前所未有的人口学变化缺乏必要和及时的反应、适应和调整,学界对此的研究也集中在老龄化所带来的挑战以及针对老年人口群体的各种应对措施上。这些研究经常忽视与之密切相连的其他问题或者同一问题的其他方面,难以反映出老龄化问题的多样性和复杂性,不足以全面应对其所带来的冲击。整合的公共政策调节应当成为应对人口老龄化的最重要的手段之一。

  仅仅调整人口政策不足以应对人口老龄化

  人口政策的实施在规范中国人口生育行为乃至推动人口转变中发挥着巨大作用。现行人口生育政策已在中国实施30多年,实现了政策制定之初的人口目标,与此同时,该政策继续实施对人口结构等的负面影响在不断集聚,亟需根据现有人口发展态势适时调整并加以完善。然而,人口老龄化是人类寿命延长与生育水平下降共同作用的结果,其进程可能因生育政策的调整而得到延缓,但不会发生根本性逆转。

  仅仅调整对老年人的政策不足以应对人口老龄化

  老龄化问题常常被看作只是老年人的问题,即如何为老年人提供经济赡养和公共服务的问题。由于老龄化将成为一种社会常态,仅仅调整对老年人的公共政策是无法应对老龄化的众多挑战。老年人的健康和医疗保健支出问题可以通过对年轻人的健康投资和行为转变来改善;老年人的养老金问题也需要通过提高年轻人的劳动生产率和老年人的经济参与率来缓解。

  仅仅调整某一部门的政策不足以应对人口老龄化

  任何公共政策都不能仅仅依靠单一社会系统来运作并发挥持久的作用。考虑到人口老龄化对经济社会的全方位影响,只有将社会视为一个整体,将目前的“部门政策”转变为真正意义上的“公共政策”,促进和协调目前政府各部门和各种不同的社会系统共同发挥作用才能形成统筹应对老龄化的良好环境。

  尽管人口老龄化首先表现为是一个人口问题,却难以仅从人口因素入手进行直接调控。应对老龄化已不是一个局部的、静态的政策问题,我们更应从“社会整合”和“长期发展”的战略角度来重构公共政策体系。

  建立权威的常态统筹机构

  目前以部门为主导而形成的各种涉老的公共政策,对于应对短期内的一些具体问题无疑非常重要,也取得了显著成效,但由于各政府部门主要是从各自的功能和职能定位出发,削弱了相关政策在可持续发展这一大局中所应发挥的功能。统筹应对老龄化应当首先寻求行政管理体制上的突破,这是重构中国涉老政策体系的首要保障。只有建立一个权威的常态统筹机构或政府部门,整合人口计生、民政、公安、卫生、人力资源与社保等部门的相关职能和资源,并在科学的整体设计下对相关政策进行统一的管理、调控与实施,才能为统筹应对老龄化奠定必要的体制基础。

  重新定位老年人的社会角色

  老年个体之间、老年群体之间在不同的时间点有着显著的异质性,相关的政策设计应当对此有充分考虑。需要对“老年人”的概念和“老年人”的社会角色的重新定位。老年人口中蕴含着巨大的、可供开发的人力资本与社会资本,而我们现有的制度安排却限制了这些资源的发挥,过低的退休年龄和中老年人口经济参与率的下降人为地加重了社会应对老龄化的负担。“参与”与“分享”是老年人基本权利不可分割的两个方面,不能剥夺老年人口分享社会发展利益的权利,同样不能限制他们参与社会发展的权利。中国劳动力市场的供求关系正在发生重大转折,使得更好地开发老年就业市场不仅成为可能,而且成为必须。老年人绝不全是被供养的对象,他们不仅是消费者,而且同样是生产者,更是历史的创造者。公共政策所要做的,正是将这些角色统筹起来。

  完善家庭发展政策,发挥家庭养老功能

  尽管人口转变和家庭的核心化趋势不可避免地降低了家庭的养老能力,政府、市场等社会福利提供者将必然承担越来越大的养老责任,但任何社会养老政策都无法完全取代家庭在养老中的责任与功能,缺少家庭责任的养老政策是残缺的政策。公共政策应当对家庭承担养老责任提供有效支持,为家庭实现这些功能提供必要的资源,重新安排政府、市场与家庭在养老政策中的福利搭配和责任分担,进而统筹它们的作用以形成合力。可以考虑的相关政策包括:实行以家庭为基本单位的税收政策,把不同类型家庭的养老成本与需求考虑在内;将家庭成员承担老人长期护理的成本纳入社会保险的范畴等。在现有条件下,以居家养老为主、社区养老为依托,机构养老为补充是必然的选择,是“少花钱、多办事、办好事”的有效机制。

  支持老龄社会的可持续发展

  老年人口的不断增加必然改变整个国民经济的需求结构,公共政策应就此统筹政府、市场和社会的作用,根据老龄产品和服务的不同属性来选择合适的运作模式,并通过有效的产业规划和产业政策使老龄产业成为拉动内需维持经济持续增长的重要引擎。不仅如此,公共政策还应在在产业转型升级的过程中推动适合老年人就业的产业发展,根据老年人的特点开发合适的职业,并避免卷入同年轻劳动力的竞争。

  中国经济目前还处在能够收获人口红利的机会窗口开启的时期。如果当代人仅仅享用人口红利却让未来几代人承担人口负债,将是一种严重的代际不公。代际公平是可持续发展的重要原则,也是涉老政策体系的设计中必须坚持的关键理念之一。提高中国的劳动生产率应当是应对未来人口老龄化挑战最重要的政策安排之一,劳动力素质的提高和人力资本积累的增长成为其关键所在。公共政策应推动善用“人口红利”,更多地投资于教育、卫生和家庭福利等直接关乎未来人口劳动生产率的部门,通过产业结构的提升和劳动力素质的提高来平衡未来劳动力绝对数量的减少,对老年人口的经济与服务支持不应以增加年轻人口的负担或剥夺未来几代人的利益为代价。

  把握机遇,应对挑战

  应对人口老龄化的当务之急并不是过分担忧现代社会的养老成本,而是从观念上对老年人与老龄社会重新认识,并以此作为社会管理体制和运行机制以及公共政策制定的出发点。人口老龄化并不是一种短期现象。尤其在中国,其老龄化是在经济欠发达、就业不完全和社会保障未完善的背景下出现的。中国应对人口老龄化的公共政策安排不应是一种应急策略,还必须考虑到经济社会的可持续发展。从这个意义上讲,涉老的公共政策体系必须能够统筹短期目标与中长期发展战略,只有明确了中长期目标,公共政策在应对短期目标时,才可以分清它们的轻重缓急,而不会迷失在具体问题中,从而为经济社会发展提供持久动力。

  和谐的社会是一个包容的社会,而包容的社会则首先应成为一个“不分年龄人人共建共享”的社会。在这样的社会里,人们不再把老年人仅仅看作是领取退休金的人,而是社会发展的主体和受益人。中国应对老龄化的政策应该有效协调西方国家的经验与中国文化传统的关系,在强调中国国情与东方智慧的基础之上,创造出中国人自己的发展模式与生活方式。

  作者简介:

  彭希哲,复旦大学社会发展与公共政策学院院长、复旦大学公共管理与公共政策研究国家哲学社会科学创新基地主任,教授、博士生导师。兼任国家人口与计划生育委员会人口专家委员会委员,上海市社会科学界联合会副主席,中国人口学会副会长,世界经济论坛全球议程委员会老龄社会理事会成员,地球系统科学伙伴计划科学委员会委员等职。主要从事中国人口和社会政策领域的研究和教学工作。

  

闵行区老年护理体系建设的探索

上海市闵行区卫生局

 

  上海是我国第一个进入人口老龄化城市,闵行区自1993年就已进入“老龄型”地区。2009年闵行区60岁及以上户籍老人达20.14万,占户籍人口的21.40%。预计到2015年,我区60岁及以上户籍老人将达25.50万人。老年人口数迅速增加,带来的影响已逐渐凸显。近年来,我区在加强公共卫生服务体系建设基础上,依托卫生信息技术,借鉴国外先进经验,在社区老年护理体系建设、运行机制探索、管理体制等方面进行了一些实践和探索。

  一、国外先进经验

  我区通过荷兰援助项目建立社区卫生服务培训,学习国外经验。荷兰有较完善的健康照料体系,该体系的运行首先得益于强制性保险计划的推行,该保险计划要求每个荷兰人,包括在荷兰工作的外国人都必须缴纳与收入相关的各类保险金,有老年人保险、生存依赖保险、额外医疗保险等,为健康照料体系奠定了坚实的经济基础。其次健康照料体系有极为规范的运行模式,由政府部门、评估机构、服务机构、保险公司共同参与,荷兰的健康照料体系由政府“卫生福利体育部”管理,负责制定政策并实施监管;由各行业权威专家学者组成的第三方评估机构负责接受顾客的评估申请,并通过独立公正的程序确定顾客需要的服务形式、服务时间和服务内容;服务机构根据评估后顾客的服务需求提供相应的护理服务,在体系中各类护理机构的设置健全,功能细化,基本分为三个层次:第一层主要有家庭医生、社区护理、康复治疗师等;第二层主要指综合性医院、精神病院等;第三层是老年护理院、精神病护理院、老年公寓等;保险公司则根据评估结果和机构服务的质量决定如何支付费用。

  二、社区老年护理体系建设

  为加快我区老年护理服务事业发展,我区研究在“十二五”实施闵行区老年护理体系建设,以创建和谐社会、和谐社区为目标,按照政府扶持、政策引导、社会兴办、市场推动的原则,建立和完善以居家服务为基础、社区服务为依托、机构服务为补充的老年护理服务体系,为广大老年人提供更多、更便捷、更优质的养老护理服务。首先将老年人的预防保健作为医疗体系的基础工作纳入政府卫生事业的发展规划中,建成医院-社区-家庭护理连续服务机构,不断提高老年护理质量,适应老龄化社会的需求。有计划地培养一批适应社会和市场经济发展的需求老年专科护理工作者,选择适合我国老年护理的先进护理观点和技术,拓宽老年服务的思路。积极开展老年护理研究,促进我国老年护理事业的开拓与发展。以法律、制度的形式建立系统的老年医疗保障制度和服务体系,形成集保健、医疗、护理、教育系列化的老年护理服务体系。建议调整医疗保险支付政策,促进资源利用的效率与公平。鼓励和扶持社会、企业、个人兴办老年护理机构和福利设施,借鉴国外发达国家所形成和收到成效的老年护理中心、临终关怀、日间照护中心、家庭护理、老年公寓等多层次、多种形式的老年护理服务网络管理体系。

  区老年护理医院为区域内老年人提供有效、经济、方便的住院护理服务和适宜的基本医疗诊治服务,与区域医疗中心建立双向转诊机制,合理利用有限的医疗资源。社区卫生服务中心老年护理病房以收治高龄、患有慢性疾病,在医疗中心明确诊断并基本控制病情的恢复期老年患者,提供疾病恢复期的医疗和护理服务。社区照护中心是指通过适当程度的干预和支持,提供生活助理,以使老年人能获得最大的自主和驾驭生活的能力;社区照护是对机构护理服务的有效补充。主要提供专业护理、康复指导、日间照护、临终看护、生活照料等服务。家庭护理主要是通过上门服务的形式,为老年人提供健康管理、健康生活方式促进、基础护理、生活照料等项目。

  三、家庭护理工作模式

  给老年人建立电子健康档案,建立科学严谨的健康评估体系,客观评估老年人的状况,为开展有针对性的护理服务工作提供依据。护理服务机构对申请人的身体机能、认知能力、经济状况、家庭状况等情况进行测定和分析,明确护理服务等级、服务内容、服务方式、服务周期、支付标准。服务人员根据评估结论,结合服务对象具体情况,制定客观、可行的护理服务计划,双方确认后生效。

  服务内容重点在老年健康生活的指导、干预,注重老年人自我保健,大力开展各种形式的老年人健康教育,提高其自我保健意识及健康知识知晓率,使其改变不良的生活方式,积极预防危险因素,保持和增进健康,减少疾病,防止老化带来的自理缺陷,开展心理卫生干预。对患慢性病的老年人,提供所需的治疗、护理和康复服务,以改善预后,预防合并症,提高生活质量。提供适宜的专业护理用品和器械,针对不同对象,采用出售、租赁或免费使用等方式在家庭开展服务。经过一个周期的护理服务,有服务人员对服务对象的状况进行综合评估,确定其转归方式。

  各层次老年护理服务机构,按照各自功能和职责,制定绩效考核方案,依托信息化探索建立第三方评估机制,对服务人员进行全方位、客观、综合的考核评估。

  四、存在的问题

  1. 家庭护理缺乏相应的准入、实施和评价等标准

  自1970年提出社区护理以来,我国许多大中城市已积极开展各种社区、家庭护理试点,已取得了初步的成效,尤其是对各种老年慢性疾病(如痴呆、糖尿病等)的家庭护理起到非常显著的效果。但缺乏老年家庭护理准入条件,对于何种疾病或情况需要进行家庭护理没有统一的准入标准,在实施过程中应该由谁提供服务,提供何种服务,基本家庭护理器械应包括哪些、实施后如何评价、如何收费等都没有相应的统一标准。在护理过程中护理人员进行的相关操作和护理服务缺乏统一的执行、记录标准,各项服务也没有相应的检查督促与质量反馈制度。

  2. 从事老年家庭护理的服务人员和服务能力不足

  目前医疗机构对护理人员配置的标准是按照在院内服务病人设计,和国外护理人员配置有很大差距并未考虑社区护理的服务体系。目前社区护理工作内容仍偏重二级预防为主的较局限的护理活动(如静脉点滴,家庭访视,测血压,肌肉注射,送药,健康教育,体检等),与国外一级预防为主的护理活动有较大差距。目前从事社区护理工作的人员大多数是从临床护理岗位调整而来的,普遍存在知识老化现象,对社区卫生服务的知识与技能相当缺乏,尤其是家庭访视护理的相关知识,对需要照顾的老年患者实施全面护理比较困难,只能针对患者个体提供某些单纯的治疗性护理服务,对于健康促进、健康维护与疾病预防工作开展较少,对于整个家庭系统的护理更是缺乏。

  3. 护理收费标准不能补偿成本支出

  上海市重点学科建设项目《上海市家庭护理服务项目成本核算研究》显示,上海市普遍开展的家庭护理服务项目有13项,各项目成本介于2.78元-40.22元,均大于其实际收费标准;项目成本构成模块中,人力成本为38.91%-90.69%,材料成本占0%-51.81%。人力成本和材料成本是家庭护理成本的主要构成部分,核算结果显示家庭护理服务成本远高于现有收费标准,目前上海市家庭护理收费标准不能补偿其项目成本。

  五、政策建议

  老年家庭护理作为一种有效的社区护理模式,可以解决人口老龄化带来的很多问题,满足老龄化社会的需求,就家庭护理存在问题提出以下建议。

  1. 老年护理体系和家庭护理队伍建设:建成医院、社区、家庭护理连续服务机构,建立多元化、分层次的服务体系。制定社区护理人员配置标准,护理人才分级使用的原则,合理配置家庭护理服务人员。学校增加社区护理专业,增加护理心理学、社会学、人际沟通学、健康教育、老年护理学与康复护理学等相关知识;加大社区护士的培训力度,提高其综合素质。整合各部门社区养老服务资源,提高老年护理服务效率。

  2. 制定、完善各项管理条例和标准:制定家庭护理服务标准、服务项目标准、收费标准、效果评价标准,统一家庭护理需要的基本医疗设备与器械等,建立综合评价体系。以电子健康档案为基础,建立绩效考核制度。制定相应的查对制度、消毒隔离制度、药品及器械设备管理制度、护理文书记录制度等;制定收案与消案制度、安全医疗制度、访视制度、入户诊疗安全制度、护理文书记录制度等。

  3. 探索老年护理法律和保险制度的保障:为应对老龄化给我国经济社会发展带来的不利影响,2006年国家先后出台了《中国老龄事业发展“十一五”规划》和《关于加快发展养老服务业的意见》两个纲要性文件,对加速构建和完善中国特色养老服务体系,破解我国日趋严峻的人口老龄化难题提出重要规划设计;具体的实施方案和操作性文件有待出台。应积极借助保险的方式来筹集护理资金,采用社会保险和商业保险并行的模式,有社会保险提供最基本的、必要的长期护理服务或其费用支出,并对这种长期护理进行全民强制保险,而商业性护理保险用于满足民众对护理的多样化和多层次需求。建议政府在老年护理服务项目定价或者制定补偿政策时适当倾斜,提高收费标准、理顺补偿机制。

 

 

完善为老服务保障体系 深化“幸福养老”品牌效应

上海市长宁区老龄工作委员会办公室

 

  长宁区位于上海市中心城区的西部,是以涉外经贸与商务为主导的多功能、开放型、现代化新城区。辖区地域面积37.16平方公里,户籍人口61.62万。其中,60岁以上老年人口14.46万,占全区人口的23.5%,80岁以上高龄老人2.85万,占全区老年人口的19.7%。2010年长宁人口平均期望寿命达84.11岁,人口老龄化水平在中心城区位于前列。

  面对日益突出的老龄化问题,长宁区委、区政府高度重视。2007年区第八次党代会提出了“完善居家养老、社区养老、社会机构养老相结合的多元化为老服务体系,努力使老年人在长宁享受‘幸福养老’”的目标要求。围绕这一目标要求,我们以建立指标体系为工作抓手,推进长宁“幸福养老”建设。

  一、构建长宁“幸福养老”指标体系

  根据区党代会提出的“努力使老年人在长宁享受‘幸福养老’”的目标要求,我们积极组织老龄领域的专家学者、老龄工作者、相关职能部门等组成课题组,就推进“幸福养老”建设开展“万名老年人需求”调研。借鉴国内外有关“幸福”研究最新成果的基础,围绕中央、市、区提出的老龄事业发展目标和工作要求,以“健康养老与精神养老、生活质量与生命质量并重”为本,秉持“突出重点、整合资源、动态推进、远近结合”的原则,以量化指标的形式,形成了涵盖基本生活、医疗卫生、生活服务、社会参与、维权服务、工作网络等6大保障体系、15个指标项、53个目标值的“长宁区幸福养老指标体系”。通过推进指标体系建设,满足不同老年群体的多样化需求,提高广大老年人的幸福感和认可度。

  二、开展全国老年友好型城区试点创建

  2009年,全国老龄办到长宁区开展“老年友好城市与宜居社区建设”调研后,将我区列为“老年友好型城区”国家级创建试点区。2010年,我区以老年人为评价主体,再次以万名老年人需求调查的形式实施“幸福养老”终结评估,为创建全国“老年友好型城区”试点奠定基础。通过精心筹备、全区动员、部门联动、整合资源,开展试点工作。结合启动区老龄“十二五”规划和新一轮“幸福养老”指标体系制订,对接指标体系各牵头部门,完成试点阶段性评估。以调整、细化、完善新一轮长宁“幸福养老”指标体系各目标值作为深化试点创建成效的重要举措。

  三、推进幸福养老建设的社会成效

  1. 社会福利等基本保障进一步完善

  加大特殊老年群体政策执行力度。强化城区居民最低生活保障制度并实现动态管理,低保老年人纳入社会救助体系,“三无老人”享受政府特殊救济。全区各级退管组织慰问退休职工5.9万人次;双月为老服务覆盖退休职工和社区老年人26.9万人次。为65岁及以上无业未纳保老年人发放生活补贴1012人次;发放百岁老年人营养补贴1452人次,做好新增百岁老人生日关怀。为部分退休残疾军人、离(退)休优抚对象和享受定期抚恤、定期定量补助的老年人提供体检服务。

  2. 社区为老服务水平继续提升

  夯实区域“9073”养老服务格局基础。以社区“三个中心”及养老机构、日间服务中心、老年人助餐点等为重点,实现布局合理、功能互补、资源共享的为老服务设施体系。目前,全区执业养老机构34家,养老床位数4211张;老年人日间服务中心11家;全区老年人助餐服务点50家。居家养老服务对象总数达14100人。向老年人助餐点、民办养老机构赠送助餐车等功能性用车103辆,为全区老年人日间服务中心及居委会配置轮椅车290辆。拓展为高龄、纯老家庭老年人提供的以“六助”为主的菜单式、组合式服务,为低保、低收入困难老年人发放助餐补贴14.22万元,服务质量不断提高。

  加强社区为老服务关爱力度。元旦、春节期间,区四套班子领导带队走访慰问老年人。持续开展冬季助浴助洁服务,发放助浴券2.25万人次,为7000户困难老年人提供助洁服务。开展“五项关爱”活动,为五类老年群体提供安装煤气报警器等助老服务,受益逾万人。资助我区95周岁以上户籍老年人、70岁以上部分困难老人及80岁以上优抚对象每人每天一瓶爱心奶,受益老年人700人;开展“百企助百老”关爱活动,引导民营企业资助100名因病致困的老党员、老模范、老华侨。

  深化社区纯老家庭结对关爱措施。目前,全区共有纯老家庭18365户(31280人),其中独居老人8480人;近7000名志愿者与8000多户纯老家庭实现结对。继续为有需求的纯老家庭的老年人安装紧急呼叫装置,全区安康通用户4345户,去年各项服务点击总数23126次。为神州、金福、华阳3家民营敬老院安装IPTV及全球眼数字监控系统,提升“智慧养老”水平。在极端低温天气,对全区所有8000多名独居老人开展走访工作;为1000名困难、独居老年人送上爱心粽,为250名80岁以上困难、独居老年人免费清洗空调,将关爱工作落到实处。

  3. 公共医疗卫生服务覆盖更广

  完善社区卫生三级预防体系。全区共建成社区卫生服务站40个,平均每3-5个居委会、1.5-2万常住人口配备1个社区卫生服务站。以区“四医联动”为依托,保障65岁及以上无业老年人享受基本医疗服务。累计建立老年人健康档案113239份,建立家庭病床15413张,上门诊疗69462人次,开展上门护理38177人次,上门医技服务2928人次,中医上门服务6824人次;在社区卫生服务中心(站)开展各类老年保健23102人次。加强社区老年人健康干预,对各类慢性疾病老年患者进行定期随访,其中高血压随访55086人次,糖尿病随访6819人次。为10725名社区老年人进行视力普查,白内障摸底调查610次。举办各类健康教育讲座435次,为本区户籍的百岁老人每月提供一次上门健康照顾。

  4. 城区环境品质更为宜居

  城区市容环境持续改善。城区绿化覆盖率及人均公共绿地面积均居全市前列,其中区域内绿化覆盖率达到27.99%。区内公园、绿地免费向老年人开放。路面人行道平整畅通,道板、护栏等设施完好,无损坏及被占用等现象,主干道装灯率100%,亮灯率99%。区内符合条件的公交站点的遮雨棚和座位安装率达100%,使老年人出行更安全、便捷。

  社区公共安全管理得到夯实。全区178个居(村)委会均设置社区警务室(点),共配置202名社区民警。2010年,区民防办向1.3万户家庭免费配发应急包并开展应急逃生培训,为5万户燃气用户家庭进行安全使用免费检查;加强对684个小区民防应急箱管理和使用培训。

  5. 老年人社会参与机制持续优化

  提高“老有所学”的参与率与覆盖面。目前,全区各级老年大学招收学员18631人、社会教育学员38648人;远程老年大学181个收视点累计招收学员约2.3万名,征订远程教育教材7675本。向新华社区老年收视点赠送了电视,改善其办学条件。远程收视点延伸到养老机构、干休所等涉老单位,进一步提高“老有所学”的教育覆盖面。

  提升社区公共文体阵地。全区现建成社区公共运动场8个,各街道拥有5个以上的晨、晚练点,人均体育面积达1.04平方米;社区健身苑(点)覆盖各居委会。全区公共文化设施总面积15万平方米,人均0.25平方米,高于全市平均水平,其中国家“一级馆”3个,市街镇图书馆“特级馆”6个。区内50余所学校、文化馆、图书馆、美术馆等场所及各街道(镇)社区文化活动中心向社区老年人免费开放。创建标准化老年活动室176家,为老年人提供文化活动场所。社区专业文化指导员定期配送服务830次,受益16700人次。专业院团巡讲(演)17场,受益8500人次。全区共有老年文体团队1300余支,各街道(镇)建有老年艺术团队140余支,居委会(村)建有老年文体团队1170余支。社会体育指导员“一街(镇)一站”全覆盖,培训各级社会体育指导员954人次,指导老年人科学健身。完善老年文体团队活动设施,发放78套音响及27台收放机。世博期间,我区率先在全市开展“千名老人看世博”特色活动,组织1000名孤寡侨眷老人、老年志愿者代表等参观世博园区。继续开展好“长宁老年人一日游”(赴金山廊下、辰山植物园等)、“申城万名老人看发展”、“上海老人赴黄山短期疗养”等看发展活动,覆盖纯老(独居)以及困难家庭4370名老年人,不断丰富其精神文化生活。

  拓展老年志愿服务渠道。世博期间,筹建区老年志愿者服务队。通过《长宁时报》向全区13.89万名老年人发起文明观博倡议。以项目化运作推进志愿服务的长效化,组织开展老年志愿者参与社区救助管理;联合区中心医院、新泾镇率先组建“长宁区导医志愿者服务队”,在区中心医院为老年患者和行动不便者提供志愿服务。“学雷锋”月期间,指导各街镇开展“学雷锋”为老志愿服务宣传周等活动。

  6. 老年友好型社会氛围日益浓厚

  组织、开展好敬老节活动。2009年、2010年分别以“敬老在身边,共建和谐长宁”、“银龄在世博,健康伴我行”为敬老月主题,开展由区领导带队走访慰问部分百岁、独居、困难老年人行动,通过主题展示活动、为老现场咨询等多样化形式,营造敬老爱老社会氛围。

  加强老年维权保障工作。调处各类民间纠纷13545件、调解成功13198件,各类咨询答复率100%,矛盾调解成功率97.4%;妥善处理各类涉老案件,以调解、撤诉方式结案的比例达到75%以上,平均审理期限不超过30天,确保涉老纠纷解决更彻底、快速。由区诉调对接中心为500余名社区老年人开展老年人权益保护讲座,提供法律咨询300人次。面向老年人举办多次大型现场咨询、培训活动,受益人数达300余人。

  四、提升“幸福养老”建设的工作展望

  1. 夯实一张网络,强化老龄工作合力。加强部门联动是推进“幸福养老”建设的保障。要发挥好区老龄工作委员会的议事、协调作用,积极争取区委、区政府支持,健全完善党政主导、部门联动、多方参与、整体推进的区域老龄工作机制,形成工作合力。

  2. 创新服务载体,深化“一街(镇)一特色”品牌。社区老龄工作特色化、项目化是做实“幸福养老”的基础。继续引导各街镇结合社区实际,立足培育、扶持和推广社区老年人互助睦邻点等新型公共服务载体模式,体现社区对老年人的支持作用。广泛发动社区单位和社会力量,以帮困送暖、照料服务、定期走访、精神慰藉等多种形式对高龄、困难、纯老家庭老年人予以更多社区支持。健全完善社区为老服务志愿者队伍,更加关注老年优抚对象、独生子女死亡(伤残)家庭等群体的心理和精神需求。

  3. 整合多方资源,丰富为老服务模式。整合资源是做强“幸福养老”的关键。推进养老床位、老年人助餐点、老年人日间服务中心和居家养老服务等实事建设,重点解决以失能、失智老人为主的特殊老人的养护需求。推广家庭医生责任制模式,健全老年人健康档案管理,依托社区卫生服务中心、老年人日间服务中心等公共服务设施设置社区老年人康复、保健试点,在前期试点的基础上逐步扩大65岁以上老年人健康体检覆盖范围,提升“助医助养”特色项目的实效性。

  “幸福养老”建设是一个跨部门、多领域、立意长远、动态发展的过程。长宁区将在巩固“十一五”为老服务建设成果、提炼“老年友好型城区”试点经验做法、完善新一轮指标体系制订等工作的基础上,将“努力使老年人在长宁享受幸福养老”作为一切工作的出发点和落脚点,以指标体系为引领,确保长宁为老服务事业的专业化、精细化、社会化发展,在新的起点实现新的进步。

  

加快推动老年康复治疗产业发展

力康生物医疗科技控股有限公司董事长 沈钦华

 

  随着我国人口的不断老化,越来越多的政府机构、企业都开始关注老龄化社会的进程与发展趋势。在我国13亿人口中,老年人口已成为一个有其特殊需求的庞大群体,据2005年统计数据,中国60岁以上人口已达1.44亿,占全国人口的11%,因此,中国已经进入了老龄化社会,如何使这一群体“老有所养、老有所乐”已成为我国政府的一大民生课题。

  一、我国老年产业的现状及发展趋势

  目前我国的老年产业大致可分为五大类,即:老年用品、医疗保健与福利设施、文化教育与娱乐、老年保险、保障性房产。这就带来了老年人产品和老年人服务的巨大市场需求,据全国老龄工作委员会的数据,到2010年我国老年人的市场需求已达1万亿元。老年产品既有其普遍性又有其特殊性,从五大老年产业引申出的老年人的生理健康需求,被尊重(或重视)的心理需求,自我实现的价值需求是我们企业乃至整个社会需要高度重视的。近年来,我国的老年用品及老年产业不断发展,但仍处于起步阶段,涉及到的养老机构、保健康复理疗产品、教育娱乐、房地产等领域的专项产品及服务仍然落后于发达国家,远没有形成产业化的规模,都还有待开发。

  全国政协委员、全国政协老龄基金会会长李宝库曾说:老龄产业是朝阳产业,大有发展前途。所以要满足老年人的需求,应该先从最要紧的事情做起,就是为居家养老提供服务,为城市高龄老年人提供专业护理服务。因为中国养老方针是以居家养老为基础,社区养老为依托,机构养老为补充的。所以不管是社会还是企业只有紧紧围绕如何提供优质的居家养老服务才能为社会与企业带来朝阳。能否居家养老的前提是社会与企业能否提供适合在家庭中使用的老年保健、病后康复乃至理疗产品。力康集团三年前即自行研发制造的康复医疗设备中的神经功能重建治疗系统AM1000A及1000B着重针对脑卒中患者的治后康复以及多发性老年病尿失禁及前列腺,积极为广大老年患者的康复在国产医疗设备方面填补了空白,集团在后续产品的研发方面,注意到由于大型综合型医院的医疗资源有,包括康复治疗室的空间、医护人员的配备、患者治疗位的数量以及老年患者往返不便等诸多因素,大量患者在经过一个阶段的康复治疗后,无须再占用大型医院的资源,因此目前集团推出了AM600及AM300,就是面向社区服务中心及居家康复产品,不但解决了老年人去医院行动不便,排队时间长等问题,更能在社区医院或是家中随时随地得到康复治疗。

  力康集团是专业的集医疗设备、实验室仪器、医疗IT产品的研发、制造、销售为一体的产业集团,拥有专业的市场调研人员、研发人才、遍及全国辐射到世界各地的精良销售团队,集团早在2005年就将眼光瞄准了家庭保健产品这个庞大的老年市场,在集团的研发会议中董事会提议:将专业医院设备中的操作简单化、功能智能化,将之运用到家用保健产品、康复理疗产品中去。近几年来,陆续向市场推出了心电检测仪、血氧饱和度仪、神经功能康复仪、肩部按摩仪、脑部按摩仪、视力保健仪等多款、多用途的中老年保健理疗产品,取得了良好的社会效益及经济效益。

  二、当前制约企业在老年产业发展进一步壮大的主要问题及建议

  1.目前我国老年人受传统观念的影响根深蒂固,康复介入类产品较一般保健产品老年购买力有限,家庭使用量少。一些社区的养老助老机构的设施与老年人的迫切需求也相距甚远,资金匮乏导致基础设施差,硬件设备(例如康复保健、理疗产品)和服务质量都跟不上需要,因此可以参考国外的某些经验,将一些针对多发性老年病的家用康复治疗设备列入医保范畴,这样既能符合资源节约型社会建设的需要,又能使广大老年患者有能力得到及时有效的治疗。

  2.研发或生产老年产品的企业缺少税收、工商、融资等方面的扶持政策。老年产品相对而言利润较低,投入很大,老年市场的购买能力有限,故大部分的企业会采取观望的态度,严重阻碍了该领域的产品发展及创新,那么除了在上述纳入医保范畴,扩大终端购买力的同时,在产业链的研发、制造流程中再给予支持,从而激发这个老年康复治疗产业的活力,也极其重要;可以由科委、经信委建立老年康复产品的关键技术研发的专项扶持资金,引导有能力的企业加快产品研发;可以由财税部门参照类似嵌入式软件类产品的退税形式,对于老年康复类产品同样给予一定比例的税收优惠;总之,在发展老年康复产业的初始阶段,需要政府有关部门的扶持及政策倾斜,企业才能更快更好的推出优质的产品。

  3. 加强中老年的保健宣传,身体健康要从青少年就抓起。目前最早一代的独生子女的父母都进入了低龄老年状态,老年人独有的心理就会带来心脏、胃肠等生理功能紊乱导致疾病,要靠独生子女承担四位甚至于八位老年人的护理所带来的心理与生理负担可想而知,故全社会更应提倡一种积极的健身意识,在平时的工作、生活中主张提前预防,家中常备保健产品,而不是当疾病上身时再去想到治病。

  三、使命

  从我国的老年人实际需求出发并借鉴发达国家福利型国家的经验,设立社区老年人服务中心,开设有特色的老人餐厅,建立老年医疗保健机构和老年活动中心,开办老年学校,开展老人法律援助等老年产业已势在必行,走社会化道路,产业化、专业化,以社会带动企业联合开展和加强社区养老助老已成为了我国社会的当务之急。

  力康集团除了继续做大做强专业医疗设备的同时,也将持续地研发推出成本更低、效用更高的老年康复护理设备,为社区护理和家庭护理提供良好的基础条件,构建有中国特色的健康、护理和康复设施体系。

  作者简介:

  沈钦华,香港力康生物医疗科技控股有限公司董事长兼总裁。上海市政协港澳委员,兼任中国侨商投资企业协会常务理事,上海市侨商会常务副会长,上海市归国华侨联合会常委、上海市创业投资行业协会副会长,上海市医疗器械行业协会副会长,上海华夏文化经济促进会副会长,上海市青浦区侨联副主席等职。