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城市发展新方位:有序、安全、生态

发布时间:2018/2/28 13:53:32

  9月20日,由上海市政府参事室主办的第十一届参事国是论坛成功举行。论坛主题为“城市发展新方位:有序、安全、生态”。国务院参事室党组成员、副主任赵冰,上海市政府副秘书长吴偕林,上海市政府参事室主任、上海市政府参事王新奎,上海大学党委书记、校长金东寒出席并致辞。论坛上,国务院参事室特约研究员王静霞,同济大学常务副校长伍江,上海大学教授、原上海市政府参事傅克诚分别作主题演讲。

 

如何让城市发展更有序

国务院参事室特约研究员 王静霞

 

  今天,我从城市规划的角度,与大家交流如何让城市发展更有序的问题。

  一、主要问题

  改革开放以来,我国城镇化发展很快,取得了巨大的成就,业界举世瞩目,但同时城市发展无序的问题也非常突出。我归纳下来,有10个方面问题:

  1.生态失调。一些地区在发展中不顾资源环境承载能力,过度开发,导致了水源污染、空气污染,沙漠化、石漠化、草原退化等问题非常突出。

  2.耕地失守。建设用地无序蔓延面临增长极限。比如,我们为苏州做城市规划时发现,苏州GDP每增加1%要消耗4000亩土地,按此速度,到2020年苏州可利用土地就将完全耗竭。

  3.城乡失衡。一是农村人口外流、社会矛盾非常突出。目前我国流动人口约2亿6千万,外出农民工1.68亿,还有6000多万留守儿童、老人,留守老人的养老、留守儿童的教育等社会问题隐患非常突出;二是乡村特色面貌随着采用城市化方式改造乡村而消失无踪;三是农民工城镇化进程缓慢,大量农民工没有及时转化为市民。

  4.规划失据。规划编制忽视可实施性,缺乏对规划的执行与反馈,以及反馈后的修正。

  5.开发失控。近年来城市快速扩大,热衷于开发大广场、大区域,房地产空置、泡沫现象非常突出。由于规划失控,导致一些城市的安全问题,如大连市随着中心城区的拓展,大孤山半岛已被城市包围,石化、剧毒产品、输气管道已对城市安全造成严重威胁。

  6.建设失准。建筑设计缺乏精品,缺乏特色,偏重于过度夸张的形式和色彩。

  7.管理失效。违章建筑、空中违建、广告混乱的局面充斥了城市空间。

  8.行为失范。随意侵占城市道路、绿地、乱停车、乱搭乱建、占道经营,变更公共设施使用用途等行为屡见不鲜,严重干扰了市民对公共空间的使用。

  9.决策失误。有一段时间过度主张扩张性策略。据国家发改委城市和小城镇改革发展中心的一份报告显示,在统计的12个省区中,省会城市全部提出要推进新城新区建设,共规划建设了55个;144个地级城市中,有133个提出要建设新城新区,共规划建设了200个。大量超出需要的新城建设,导致“空城”问题非常严峻。

  10.风貌失色。一些地区崇洋求怪,大拆大建,但反而丧失了宝贵的文化记忆和文化基因。

  二、产生问题的原因

  1.重经济,轻社会。近年来,有些城市的发展目标迷失,过分强调以经济建设为中心,对于人的需求尤其是普通市民的需求则明显关注不够,忽视了发展的根本目的是为了人的全面发展。

  2.重开发,轻保护。一些历史文化遗迹未曾毁于战火,却毁在我们的开发大潮中。

  3.重城市,轻乡村。我们对乡村的规划存在偏差,规划理念局限在“城市文明”的思维框架里,改造乡村以消灭乡村为代价,非此即彼、单向替代;乡村的发展诉求被替换为“乡村对于城市文明的追求”;把城市规划的技术方法针对乡村,针对性、适应性都不强。

  4.重近期,轻长远。过于注重政绩工程、门面工程,一任领导一任规划,导致项目短命。对于事关城市长远发展但未必可以立马见效的战略性工程,反而有所忽视,产生了大量不必要的浪费。

  5.重速度,轻质量。城市规划向能够短期出形象的地上建设倾斜,需要大量投入、见效相对缓慢的地下基础设施建设却长期滞后,工程质量与安全也得不到保证。“马路拉链”和“跑冒滴漏”现象普遍。近年城市内涝、塌陷问题屡屡发生,就是这些问题造成的。

  6.重建设,轻管理。我国已步入城镇化快速发展的中后期,将从“七分建设、三分管理”走向“三分建设、七分管理”。以前我们大部分城市都把精力放在建设上,管理始终不到位,现在需要让管理从配角走向主角,加速转变管理理念和机制。

  7.重人治,轻法治。部分城市领导对城市发展的客观规律认识不够,缺乏法治意识。“城管暴力执法”屡屡成为社会舆论焦点。

  8.重部门分治,轻综合统筹。各个部门间涉及空间的规划衔接不足,权力重叠和漏洞情况同时出现,各类基础平台相关数据缺乏统一标准。比如,城市规划和土地规划的用地分类标准不同,用地数据的统计口径不同,采用的坐标系统、软件平台都不同。有一个城市的典型案例,比较两张地图有很多地方不交叉,差异板块达300多平方公里。

  三、对策

  1.提高认识,学习领会贯彻中央精神

  (1)尊重城市发展规律,做好量质提升文章。其中需要注意两点:一是坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民,这是做好城市工作的出发点和落脚点;二是坚持集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量,立足国情,尊重自然、顺应自然、保护自然,改善城市生态环境,在统筹上下功夫,在重点上求突破,着力提高城市发展持续性、宜居性。

  2014年,国家颁布了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,提出以人为本,推动以人为核心的城镇化。目前常住人口城镇化率57%,户籍人口城镇化率是45%。2020年我国城镇化率将达60%左右。提高城镇化率还有很大的空间,我们还有许多重要工作要做。主要是两个工作原则:一是以农业转移人口为重点推进城镇化,在此过程中,实现五大目标,即城镇化的水平和质量稳步提升、城镇化格局更加优化、城市发展模式科学合理、城市生活和谐宜人、城市化机制体制要不断完善。二是通过集约化发展,转变城市粗放扩张模式,实行精明增长,通过空间配置、资源配置的有效手段,缓解城市病,包括人口、交通、环境等一些较突出的矛盾。我国国土辽阔,但真正可用地寥寥无几, 60%都是山地、高原,适应工业化、城镇化开发的面积只有180万平方公里,扣除必须保护的耕地,以及已经在用的土地,真正可以适用我们城镇发展的只有20万平方公里,占国土面积的3%,所以唯一的出路只有集约、紧凑、高效。

  (2)统筹空间、规模、产业三大结构,提高城市工作的全局性。统筹区域发展,统筹东中西、协调南北方,科学布局、分类指导;统筹规模结构,大中小城市和小城镇协调发展;统筹产业结构,一产、二产、三产共荣发展。

  (3)统筹规划、建设、管理三大环节,提高城市工作的系统性。城市规划、建设、管理是一个连续过程,是一项系统工程。规划、建设、管理一样都不能缺。规划环节的重点是科学性,建设环节的重点是安全性,管理环节的重点是严肃性、连续性。过去偏重规划、建设工作,随着城镇化步入快速发展的中后阶段,城市管理工作应逐步加强。要进一步推动城市的精细化管理。2015年中央城市工作会议提出,一定要抓住城市管理和服务这个重点,不断完善城市管理和服务,彻底改变粗放型管理方式,让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。2015年年底中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中,对城市管理提出了一系列重要要求,包括理顺管理体制、提高执法水平、实施精细化管理等。

  (4)统筹改革、科技、文化三大动力,提高城市发展的可持续性。随着城镇化步入快速发展的中后阶段、经济发展步入新常态,我国过去经济高速增长依靠的人口红利与土地红利已经逐步终结,必须依靠新的动力推动城市持续发展。改革释放制度红利,科技发展释放技术红利,文化发展释放社会红利。

  (5)统筹生产、生活、生态三大布局,提高城市的宜居性。生产空间要高效集约,生活空间要宜居适度,生态空间要山青水秀。过去重视生产用地布局,相对忽视生活、生态用地布局,未来应以城市宜居性为宗旨,实现生产、生活、生态的均衡、协调发展。牢牢把握城市发展的生态文明主线,坚持生态、绿色、低碳发展理念。控制城市开发强度,划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线;将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。

  2.健全法制,完善法律、法规、政策、标准

  有了规划后,完善法律、法规就显得特别重要。以《城乡规划法》为基础,我国已建立起一套全域覆盖的空间资源规划管理法律法规体系。法律包括城市规划法、土地管理法、环境保护法等,各部门规章包括历史文化名城保护条例、城市总体规划编审办法、城市设计管理办法等,此外还有各种规范标准。除国家层面的法律法规外,各省、各城市都有自己相应的法律法规体系。在法律法规体系的基础上,健全规划建设标准体系是切实保障各项工作能够落到实处、管到细处、体现差别化的重要依据。

  3.科学引领,实现规建管协同,统筹规划、规划统筹

  住建部近年来在三亚做了一个城市“双修”(生态修复、城市修补)规划,通过协同规划、建设和管理,来提高城市的治理水平,用更新织补的办法来修复城市环境,提升城市的环境景观魅力。

  通过规划来统筹政府各项工作,有助于提高政府行政效率,保障城市有序发展。现在各种规划很多,包括经济规划、城市规划、土地规划、环保规划等等,相互有交叉,统筹是难题,核心是空间规划进行合一。通过空间规划统筹政府各类部门规划,实现一级政府,一本规划,一张蓝图干到底。

  习总书记在视察北京规划建设情况时指出,“城市规划在城市发展中起着重要引领作用……考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。”

  城市有序发展的第一步是科学编制规划,第二步是严格按照规划实施,第三步是做到管理的精细化和差别化,做到“三分规划、七分管理”。规划主要是刚性约束和弹性引导控制,包括底线约束、内涵发展、弹性适应。将来规划应该多留空白,考虑动态评估,及时进行调整,建立具有弹性和韧性的城市功能结构。

 

如何实现城市的有机更新

同济大学常务副校长 伍 江

 

  《上海市城市总体规划(2016-2040)》将上海的目标定位于建设全球卓越城市,其内涵是“创新之城、人文之城、生态之城”。上海对城市发展的定位,与全球对城市问题的认识,是完全同步的。

  去年10月召开的联合国第三次人类居住大会上,中国是会议的主角。过去30年,中国城市化的所有成果都是世界城市化进程中最主要的组成部分,所有的问题和教训也是全球城镇化面临的问题和教训。会上有几点共识,包括:城市的包容性发展、城市的绿色发展、城市的韧性发展、城市的有序发展等。

  城市是一个鲜活的生命体,城市的生命就在于不断的更新并持续迸发其活力。因此,城市的更新本来就是城市永恒的主题。城市有活力、有更新,才会变得更好。但是这个变应是有规律的,我认为,城市更新应是小规模渐进式的,而不应该是大规模断裂式的。中国持续了30年的摧枯拉朽式的旧城改造运动必须尽早结束,城市改造应尽快进入一个正常的轨道,即有机更新。在城市更新方面,我认为应该包括四个方面:

  一、城市更新旨在走向更具人性的城市

  1.加强城市公共开放空间的规划建设。中国的城市人很多,在此情况下,更多的城市人性化空间供给只能靠公共空间。我们不可能像美国等低密度的国家那样,每个人有一个独立式住宅,都有前后花园。但我们可以通过提供更多的公共空间来弥补。公共空间可以缓解过高的人口密度,提供更多的交往场所,提升城市的生活品质,创造城市的美学价值,体现城市文化艺术底蕴。

  古往今来,人类历史上所有美好的城市最具魅力的地方都是公共空间。公共空间不属于某一个人,而是属于城市的集体,不论是西方还是中国的城市都是如此。事实上,上海的外滩改造工程就非常成功,引起全球关注。关注的原因在于这个工程所提供的并不仅仅是城市的基本功能,如交通、产业、居住等,而是提供一个公共的、开放的、让更多人自由进入的空间,这是我们城市建设发生重大转变的一个标志性项目。

  2.加强城市步行空间的规划建设。公共活动空间还表现为城市的步行空间。上海10年前就禁止拓宽历史风貌道路。为什么?因为这种较窄的道路所提供的不仅是交通,而且是城市更多的其他功能。其实城市公共空间的魅力、活力,大部分来自于街道。如果街道只能开车,那么不会产生活力;只有当街道在提供交通的同时提供各种各样活动,这个街道才是城市最有魅力的地方。比如,上海很多年前就做了南京路步行街,在全国范围都有很大影响,但一个2400万人口的城市并不能只靠一个2公里的南京路来解决。全球很多城市,比如纽约,街道都是可以漫步的,而上海很多地方却做不到这一点。徐汇区可以,陆家嘴就基本不行。这说明我们在实现城市现代化的同时,忘记了人的需求。上海去年推出了《上海市街道设计导则》,这是一个非常好的突破,希望它不是停留在纸面上,而是真正成为上海未来街道的一个指南。

  3.提高城市道路网密度,提倡小尺度街坊。如果我们从地图上看,可以看到原来的城市都是小尺度的。小街坊、高密度的路网,方便人们漫步,也带来了城市的活力。再比较一下上海浦东和浦西的地图,就会发现尺度完全不一样。为什么不可以在新的城市发展中,把原来的城市尺度放进去呢?高楼大厦并一定是大尺度的。事实上,人在地上走路时几乎不会关注楼的高度,更注重的是人的尺度。上海的大学路就是一个成功的例子。这条路建成至今不满十年,已成为上海最吸引力、最有魅力的街道之一。人们都喜欢,老外开酒吧、去游玩也总是在这条路。原因在哪里?因为人们关注的不是现代化,而是关注道路上所拥有的日常生活。

  4.加强精细化管理,提升城市空间品质。城市还需要精细化的管理。举个例子,徐汇区政府对一些街道进行整治,最引人注目的是对武康路的改造,采用的都是点点滴滴、小修小补的方式,看起来工程量并不大,却起到了明显的效果,整条街道显得更干净、更有活力。

  二、城市更新旨在走向更可持续的城市

  1.提升城市滨水空间的公共效应和生态效应。对上海而言,最重要的城市空间是滨水空间。过去20年,上海花了大量精力,对黄浦江沿岸进行改造,使城市最好的生态空间回归于城市生活,成为市民活动的空间,而非生产空间。苏州河也是一样。今天,苏州河两岸已经初见成效。

  2.加强土地的保水性与透水性,恢复城市生态水系。过去100年间,上海的自然水道、河道消失了90%,对比今天的地图和100年前的地图,我们很容易发现,上海原有的生态水系已经基本没有了。因此,现在应该花更多的精力来恢复自然水系,这不仅是为了景观好,还有一个生态的概念。

  3.提倡绿色出行,建设与完善城市慢行交通系统。西方特别是美国,近一个世纪以来推行的私人交通方式使私人汽车成为理想化现代生活方式的标志。这极大地刺激了汽车工业和石油工业,也为人类的可持续发展及地球环境的维护带来了无穷隐患。而中国近些年也积极推动私人汽车产业,却忘记了一个严峻的事实:地球土地资源的危机远大于能量资源的危机。如果全世界都用这种方式生活,那么对于地球来说将会是一场灾难!

  毫无疑问,对于中国这样的人口大国来说,私人交通方式不应成为主要的交通方式,更不应成为理想生活方式的象征。我们必须大力提倡更为有效、便利并符合可持续发展理念的公共交通方式。发展公共交通绝不仅仅是为了照顾城市底层的民生工程,而是特大型城市的唯一选择。在城市规划决策层面,必须将公共交通置于完全优先的位置,并使之成为城市最重要的发展战略。

  去年上海经过交通整治,汽车的平均出行速度提高了,这当然是好事,但是公共出行的比例下降了。我认为,如果我们城市交通治理的结果是不鼓励大家使用公共交通,那就不是一种理想的结果。大家看到了共享单车的好处,也看到它带来很多问题。我们在抱怨这些自行车越来越多占用生活空间、给人带来不适的同时,有没有反问,我们究竟为自行车提供了多少路权?我认为,应该好好反思。

  4.加强地下空间的规划与开发。上海有些地方的地下空间做得很好,如徐汇滨江西岸做了信息城,但类似的项目还是太少。从总体上说,地下空间开发的量很大,但统一性不够。

  三、城市更新旨在走向更具文化魅力的城市

  我国当代快速城市化的一个严峻问题是地方文化特色逐渐丧失。而城市文化特色是城市竞争力的根本所在。各城市在千百年的发展中形成了丰富的地方文化,并形成了各具特色的城市风貌。这些历史文化特色是城市文化竞争力也是经济竞争力的重要来源,是人类文明的重要组成部分。保护好这些历史文化特色,就是保护并提升城市竞争力,就是保护人类文明。人类文明需要不断发展,城市文化需要不断创新,但创新不应以破旧为前提,创新往往更需要历史沉淀的支撑。历史沉淀越厚重,创新的内在动力才更强大。只有尊重既有的历史文化,保护好历史文化遗产,才有可能创造出新的文化特色。我们要推陈出新而不要破旧立新。历史文化遗产保护必须成为城市发展战略和城市规划建设中最重要的组成部分。

  我们发现,城市保护历史文化遗产的根本出路在于有序适度地利用。这和博物馆的文物保护不一样。博物馆的杯子不能用,但建筑必须要用,不用反而会坏。那怎么适度利用呢?要为它进行原有功能的延续与转换。如果这个问题不解决,仍然为了保护而保护,城市的历史文化遗产就不能成为现代生活的一个有机组成部分。上海有不少对石库门里弄的保护改造再利用的成功例子,如新天地模式、步高里模式、建业里模式、田子坊模式等,各种模式难分高下,改造再利用本就不需要单一模式,可以是各种各样的。

  四、城市更新旨在走向更具活力的城市

  城市改造的目的是让城市更具活力。有人说,上海有些老城区杂乱无章,但我觉得,恰恰相反,城市的幸福感正来自于此。我有学生从北京回来后说,上海比北京便利很多。比如上海晚上十点以后,出门步行10分钟可以找到好多个24小时便利店,而在北京走5公里、10公里也找不到一个。我们要真正认识到城市好在什么地方,幸福感来自于什么地方。

  上海有很好的工业区改造的例子。比如,上钢十厂保留厂房,改建为上海城市雕塑艺术中心,成为集雕塑展示交流、创作孵化、作品储备、艺术教育多功能于一体的综合文化中心,为老厂房保护性改造、建设公共服务设施提供了有益探索;原上海啤酒厂三幢历史建筑,在生态公园梦清园的建设过程中,被很好的保护和修缮,建设成为苏州河展示中心和公共活动休闲中心;M50艺术画廊区(原春明毛纺织厂),是目前苏州河畔保留最为完整的民族纺织工业建筑遗存,改建为以视觉艺术时尚创意为主题的国际化艺术园区。这些改造,空间没有变,但是功能变了。城市既有空间的的功能转换,形成了城市活力的新来源。如果简单拆除重建,这个地区的城市活力估计要花很长时间才能重新形成。

  总而言之,城市是一个鲜活的生命体,城市的发展必须是活的,城市的更新必须是有机的,是细胞层面的、小规模的和常态化的。

 

集约型城市三要素:紧凑度、便捷度、安全度

原市政府参事 傅克诚

 

  经过多年长期的研究和调查,我得到这样一个观点,集约型城市最有代表性的三要素是紧凑度、便捷度、安全度。抓住这三个“度”,研究和发展集约型城市是会有效果的。

  一、集约型城市是当代城市转型的目标

  中央城市会议精神明确指出我国城市转型发展方针,推动城市绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式,要坚持集约发展,树立精明增长、紧凑城市的理念,科学划定城市开发边界,推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

  为什么会有集约紧凑型城市这个概念?我先介绍一下国外集约紧凑型城市的发展背景。

  一是低碳环保,可持续发展。有研究表明,城市占碳排放量的70%,所以可持续发展的理念落实在城市里,就是要集约型发展。集约型理念的提出是近三四十年的事。最早是1972年的联合国人类环境会议宣言《只有一个地球》,指出人类自身生存与地球环境之间的关系。同一年,罗马俱乐部几位专家写了一个《增长的极限》研究报告,提出如果按照现在无序的发展,未来会出现资源耗竭、生态破坏、环境污染的恶果。1987年,联合国环境发展委员会报告《我们共同未来》正式提出“可持续发展”的目标。后来从1992年的《联合国气候变化框架公约》到2016年《巴黎协定》,由原来的只提概念发展到国家要遵守并落实,步步推进,提出了有约束力的定量化减排、限排指标,推动全球城市实现绿色低碳、气候适应型和可持续发展的目标。

  二是集约紧凑城市理念指引城市再生实践。集约紧凑型城市为什么在国外那么火?主要是这一理念引导了城市复兴。西方城市由于去工业化趋势及过度依赖机动车交通等因素,导致城市无序蔓延、中心城区社会环境恶化、经济衰退、失业率增加等诸多问题。后来西方国家感觉必须要拯救中心城区,但中心城却没有更多可发展的地方,因此只有以集约紧凑理念指引城市再生,提高城市活力,推动经济持续增长。

  城市是一个复杂的综合系统,各种政治经济因素相互制约而左右着城市的发展。一个城市繁荣的背后有着无穷的隐患,城市管理者和规划者的微小疏漏都可能引发严重的后果,导致城市的衰败甚至死亡。即便是代表当时最先进的生产力和社会文化的汽车工业,对城市发展而言也是一把双刃剑,既能使城市兴盛,也能使城市衰微。美国底特律就是一个鲜明的例证。

  我们认为,集约紧凑型城市是现代主义规划理念的转型发展。

  首先,功能分区是现代主义城市规划理念的起点。1933年8月国际现代建筑协会(CIAM)第4次会议通过《雅典宪章》,提出城市功能分区概念,将城市活动划分为居住、工作、游憩、交通四大活动区。城市规划的四个主要功能要求各自都有其最适宜发展的条件,以便给生活、工作和文化分类秩序化。后来1977年的《马丘比丘宪章》,对《雅典宪章》提出了质疑。1999年国际建协第20届世界大会通过《北京宪章》,提出了可持续发展的理念,强调人与自然和谐相处的人居环境学说。

  其次,实践迫使规划理念转型为集约紧凑城市。由功能分区机械化式理念主导规划的现代化城市在半个世纪以来出现了诸多问题和不便,比如职住分离、无序扩张、粗放式城市结构、以机动车主导的交通、人文尺度欠缺等。

  第三,集约紧凑是城市转型的主要特征。我们通过研究发现,城市规模由无序扩张转向内涵城市发展,重点回归中心城区再生;城市功能由过度功能分区转向复合化发展,提高中心城区效率,重振经济;城市形态结构由粗放型结构转向精细型城市结构,转向以人为本、便捷交通的宜居城市。

  经过这些年的发展,集约型城市的具体行动路线有很多,主要体现以下五个方面:一是控制无序开发现象,限制城市扩展范围,对已经开发过的土地、废旧的土地再利用;二是TOD(Transit Oriented Development),以公共交通为导向的发展模式,公共交通走到哪里开发到哪里;三是提倡城市中心建设或整治为复合功能中心;四是建造方便居民的生活圈,推行步行400m、800m等生活服务圈;五是城市再生热点地区,如都心再生、地域再生、滨水区再生、工业用地再生等。这些都有很多实例,比如伦敦道金融区原来是一个很废旧的码头,现在变成重要的金融中心。

  关于紧凑度便捷度的指标有很多,各个学科研究方式、因子也不太一样,还没有一个标准。实际上每个城市都不一样,很难统一。

  当代城市安全是社会稳定的衡量标准,安全度是集约型城市三要素之一。国外介绍紧凑度、便捷度时很少提到安全度,甚至早期根本没有提到安全的问题。后来,我们在研究中发现,安全确实是城市很重要的因素。我们科学分析危及城市安全度的四类灾害(自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件),科学分析危及上海城市安全的主要六类灾害(化工品事故、交通事故、雾霾污染、建筑物火灾、自然灾害、弱势群体安全保障),并对上海应急避难场所都做了分析。

  根据我们的了解和调查,国外已经推行实践的集约型紧凑型城市有23个。目前世界上推行的紧凑城市理念和发展方向主要有以下几个方面:由点状城市、填充式城市再生提升为国家发展策略高度的“集约型城市结构”;以可持续性集约城市理念引导、制定的英国式城市更新政策体系;日本推行的“集约型城市结构”等。实例很多,比如1992年提出的伦敦城市再生/紧凑城市政策,以集约型城市为原形进行改造,很成功。日本比较有名的是富山市,一个20多万人口的小城市,以TOD公共交通为主导,改造为以徒步圈与公共交通轴组成多核型紧凑城市结构,成功振兴经济吸引人口,被联合国认定为实践紧凑城市理念成功实例。

  二、“三度”研究与上海转型定位

  在国际上很有影响力的“世界城市综合实力研究”,每年都要做一些排名。这一排名体系将城市综合实力比较体系分成六个方面:经济、研究、开发、文化交流、居住环境、交通便捷,细分为70项分项指标。2016年在全球42个国际化大城市里,上海已经跃居第十二位,北京是第十七位,这就意味着上海已成为国际公认的“有影响力的国际化大城市”。

  另外,上海也进入八大城市中心比较体系,这八大城市分别是:纽约、伦敦、巴黎、东京、上海、新加坡、香港、首尔。这一比较体系共有20项比较指标:人口、高100M以上建筑、世界顶级企业、世界顶级大学、剧场、音乐厅、美术馆、博物馆、体育馆、交流中心、国际学校、大使馆、领事馆、顶级宾馆、餐厅、顶级商业中心、大型购物中心总合;医院、公园、绿地、地铁站、高速道路、机场便利性等。

  从这些比较体系的指标中能够看到,便捷度、紧凑度也是国际上很关注的内容。

  上海这座城市已经历了现代城市两个发展转型期。第一次转型是1995年起以地铁高架建设为标志,城市基础设施现代化,向国际大都市转型;第二次转型是以集约紧凑型国际大都市为目标,与国外部分城市同期进入集约型城市转型。

  但必须看到,上海的紧凑度、便捷度存在极度的不均衡。上海市人口密度指标显示出极高密度区和低密度区,每平方公里人口从崇明岛的几百人到最高密度的两万多人。因而,上海空间转型也必然要适应两种城市密度空间形态,人口密度高的中心城区跟其他区应该有差异化的转型策略。上海市现在有2415万人,6340平方公里。浦西中心7个区常住人口是700万人,占了全市的30%,其面积是289平方公里,占全市面积的4.5%,比较挤。全市的平均人口密度是3800多人/km2,而浦西的平均人口密集达到了26000多人/km2。与此相比,巴黎是2万多人/km2,东京1万多人/km2、纽约1万多人/km2,伦敦5000多人/km2。所以,上海的情况是分布极不平衡,中心城区过于集中,发展的唯一出路就是紧凑、便捷、安全。

  三、构筑有序、安全、生态城市,重视城市科学的作用

  中央城市工作会议精神提出五个统筹,并提出城市学科建设应适应“统筹规划、建设、管理三大环节,提高城市工作的系统性”的要求培养人才。

  我们确实感到现在城市规划和建筑学的教育存在很多脱节现象,如与场地环境脱节、与社会现实脱节、与动态城市脱节、与城市管理脱节、与多种学科脱节、科研结果与规划项目脱节。如果不对这个现象加以重视,将会产生很大的问题。现代化城市充满了人、车与生活的各种形态,需要有很多交叉学科的研究,比如地理、城市社会科学、城市经济科学、城市环境生态科学、城市行政管理科学等,越大的城市越复杂。如果我们的城市教育体系只教一点城市规划学,根本解决不了这些问题。为适应城市转型人才需要,国外有些大学已设立城市科学系,出版专门的教材及城市科学论文集。

  此外,我认为还要重视城市模型在城市转型决策的作用。城市模型是城市科学研究的重要组成部分,把城市作为一个科学体系来研究,基于数据研究城市的发展规律,用来预测城市政策对城市未来发展的影响。基本的思想是把城市理解为多个系统,考察其中主要系统内部的运作规律和各主要系统之间的关系。比如,城市空间均衡模型已经成为欧美发达国家在政策评估领域应用最广泛的城市模型类型之一;交通流模型可用于预测解决各类交通拥堵问题;雾霾力学模型为减少雾霾污染、提高城市大气环境质量提供依据,等等。

 

上海第十一届参事国是论坛专题研讨观点精粹

 

  利用“互联网+”实现城市精细化管理

  河北省政府参事刘学谦:一是加快进行“互联网+”城市精细化管理的顶层设计。在法规体系上,建议国家研究制定《城市管理法》,为“互联网+”城市精细化管理提供法律依据。

  二是在全国进行“互联网+”城市精细化管理示范试点。尽快摸索出一套适合我国国情的相对通用的“互联网+”城市精细化管理标准,并在全国范围内推广。

  三是组织城管人员进行全员“互联网+”城市精细化管理培训。对城市智能化、精细化管理导致的冗余人员进行经济发展新业态、新模式的知识和技能培训,引导和鼓励冗余人员的就业和创业,为城市精细化管理扫清人为障碍。

  四是推进城乡一体化的“互联网+”城市精细化管理。“互联网+”等信息化手段的快速发展,使得城市管理与乡镇、农村管理能够便捷、有效衔接。尤其是乡镇和农村的进城务工人员、流动人口的网上信息登记,便于控制人口的流量、流向,管理居住、交通运输等问题。

  五是引导民众积极参加“互联网+”城市精细化管理。“互联网+”等信息化手段的充分运用,特别是手机的普及,为民众参与城市管理提供了便捷的渠道和平台。积极鼓励和引导民众参与到城市管理中来,参与到方案的设计、执行、监督各个环节,避免城市管理只重过程、轻视结果的问题。

  六是支持鼓励民间资本参与“互联网+”城市精细化管理。在城市管理的某一领域或具体的某一管理对象,如市政基础设施、城市垃圾分类处理等,可积极引入民间资本来参与运营管理,提高运营管理效率,节省财政支出。

  整合城市群区域 优化空间布局

  江苏省政府参事徐建刚:区域整合是当今世界各国提升综合竞争力的重要战略之一。区域整合的内涵是对区域内不同功能、不同性质的地区通过合理规划和科学引导,使得区域内城镇合理分工、协同发展,实现区域综合效益最大化。

  以扬子江城市群为例,作为长三角世界城市群的子群系统,经过改革开放30余年的高速发展,已到了升级转型发展的关键时期。目前制约城市群发展的问题主要是不平衡、不协调和不可持续,主要表现为城市-区域系统中物质要素与非物质要素在城市空间快速演进中必然产生的不相适应状况。

  国际上的区域整合理论与实践昭示,随着扬子江城市群区域交通等物质子系统整合工作的深入,区域整合效应将会逐步溢出至产业、市场和信息等其它部门,直至制度领域。区域整合的高级阶段是区域制度的创新,建立超区域机构和相应的制度环境,才能保障以上优化战略的顺利进行。

  因此,扬子江城市群的政府治理必须未雨绸缪,应着手建立一种多主体、多层次、多机构联动的“非政府的治理形式”。在超区域机构的推动下,扬子江城市群不仅能实现内部的制度整合,还可与周边上海、安徽和浙江等长三角区域沟通,获取更大的、多方共赢的发展利益,同时实现与周边区域在产业、生态、文化等部门的高层次协调。

  超区域机构的设置不是地方政府将全部权力进行转移和让渡,而是某些关键功能性部门的整合发展,即“高门槛部门”。对于扬子江城市群及其长三角区域腹地而言,这些关键性部门包括港口、机场及轨道基础设施,生态岸线产业协调和生态修复等,可优先从这些方面建立区域交通、产业、环境保护等有决策和实施实质性权利的超区域机构。

  重视总体城市设计 有序发展城市景观风貌

  浙江省政府参事陈桂秋:总体城市设计,也称城市整体形态设计,是城市整体层面的城市设计。在实际的城市规划设计工作中,着眼点往往停留在重点地区的片区城市设计,强调片区乃至地块层面的城市设计,而缺乏系统、宏观的总体城市设计对城市整体景观风貌的艺术设计和宏观把控。

  总体城市设计要注重城市和其自然山水格局的契合关系,传承城市的历史风貌格局,确定城市发展空间的空间形态,梳理中心、标志和视觉廊道的格局,规划设计出最佳的城市整体空间景观风貌形象。

  因此,在城市设计工作中,更要重视总体城市设计的战略引导作用。强化总体城市设计及城市总体景观风貌的塑造,在当下阶段尤具重要意义。

  此外,高层建筑对城市中心和大城市的CBD来说,或许是不可或缺的选择。但高层建筑在空间布局上的无序,在使用功能方面的无序,在设计水平方面的粗放,由此造成的城市高层建筑乱局,就成为城市景观风貌的一大问题。建议加强对高层建筑的布局引导,使高层建筑在城市中心区域集中布局,以强化城市中心区域对整体城市空间的引导作用;加强对除城市中心高层建筑集中区域之外的建筑高度的有序控制,在保证土地集约高效利用的前提下合理确定城市用地的开发强度,合理确定城市的建筑高度。在城市建筑高度区的管控方面,应当改变国内城市规划中通常的“一地块一高度”的规划控制方法,学习国际上世界著名城市的普遍做法,对城市建筑进行全城统一高度控制,逐步形成有序的城市空间形态和城市空间肌理。

  完善食品安全监管体系建设

  湖南省政府参事谭兴和、戴菊芳、黄顺玲:我国的监督管理形式主要是由政府主导的现场检查、抽样检验、资料查阅和查封。这种形式的监督管理,均不能深入到食品生产的过程中,无法发现食品生产环节中可能出现的安全问题。现有的抽样检验,也只是检验标准内的指标,对于标准外的安全指标往往不做检验,也无法检验,因此不能发现其存在的安全隐患。此外,在没有食品安全社会监督的情况下,即使老百姓知道某些食品中存在安全问题,也无法将问题及时反映到相关部门。

  因此,建议尽快建立健全我国食用农产品和食品追溯体系机制。鼓励食品生产经营者采用信息化手段采集、留存生产经营信息,建立健全食用农产品、食品安全追溯体系,确保食品安全的可溯源性,并将追溯体系与食品安全快速预警系统相结合,实现全国统一的、各省共建共享的食品安全追溯与综合快速预警系统。

  同时,进一步提高食品安全监管队伍的专业化水平,建立以食品安全协管员、信息员为基础的社会监督机制,充分发挥社会监督的作用,提高监督管理效率。建议我国各级有关食品管理部门,注重提高监管队伍中专业人员的比例和专业化水平,并按照《食品安全法》第一百一十六条要求,对县级以上食品药品监督管理、质量监督、农业等部门的执法人员,进行食品安全法律、法规、标准和专业知识与执法能力等的培训,并定期组织考核。不具备相应知识和能力的,不得从事食品安全执法工作。

  多措并举 应对大型城市生命线安全风险

  重庆市政府参事何培斌、重庆大学教授王林:城市的高速发展及其规模的扩大导致各类风险隐患剧增。大型城市生命线包括供水、电力、燃气、交通、通信等子系统。各子系统内部要素体量大、关联度高、风险诱因多。生命线系统的安全稳定运行,对于保护社会公众的生命财产安全,减少经济损失,降低城市的受损程度都具有十分重要的意义。如何应对大型城市生命线安全风险?

  一是注意防范综合管廊带来的风险集中,慎重考虑综合管廊建设。综合管廊的规划建设虽然解决了拉链式建设问题,但是由于诸多生命线集中于一体,在恐怖袭击风险加大、城市自然灾害、人为事故等风险多发的现代城市,也有风险集中、容易扩散的危险,须慎重考虑。

  二是梳理大型城市生命线的关键节点,并注意防范复合型灾害。将大型城市看作一个巨大的生命线复合体,梳理生命线的关键节点以及关键节点的涉及面,做好波及区域的应对,并注意防范其向外扩散,以免类似于台湾地区大停电的事故发生。

  三是做好城市生命线工程的防灾规划、应急预案。明确城市防灾用地,配备必要的应急疏散场所,确定避难场地和有效的服务范围,并做好应急救援、恢复生命线的演练与实施。针对不同城市生命线子系统编制详细的、操作性强的应急预案,体现分层分级的管理要求,同时考虑城市生命线中各个系统的替代机能,做好物资储备和应急抢修方案。

  四是积极开展灾害应对的公众教育工作。通过广播电视、报刊数据、公益广告、网络等多种方式,将突发事件演练作为一项社会公益事业,根据地区情况和灾害特征组织各种风险演习,提升公众应对灾害的能力。

  五是建立大型城市生命线的防灾信息化系统。利用遥感技术、GPS、实时监测技术等先进技术建立公共信息平台,将其融入统一的数字城市框架,并进一步根据城市生命线系统实时监测的信息数据资源,建立决策支持系统,为城市生命线系统的安全运行提供科学依据。

  升级预案管理 织就城市公共安全防护网

  陕西省政府参事桂维民:我们绝大多数城市的预案管理非常薄弱,仍处在初始阶段。存在的普遍问题是:短板多、整合差、针对性不强、协同联动不好、实际训练和合成演练不够、对最初预案缺乏改进提升。尤其是不少基层单位和城乡结合部,领导责任挂空挡,隐患排查不到位,保障措施不落实,风险管控长期处在不设防、无准备的状态之中。因此,必须重视基于风险和情景构建的预案体系建设。

  预案管理应在风险感知和把握公共危机周期的基础上不断深化。着眼于最严峻最复杂局面,深入研究突发事件动态演化规律,以问题为导向,未雨绸缪、有所准备,牢牢把握各项应急准备的主动权。

  一旦发生突发事件,扼住危机的咽喉有三个关键节点:一是第一手的信息。第一手信息能有效解决内部和外部的信息不对称问题,提升面向公众的应急信息传播能力。二是第一位的责任。须建立分类分级应急平台,明确分工、分级负责,条块结合,属地为主。三是第一响应人的机制。建立以第一响应人为纽带的联动协调机制,培育和提高第一响应人在灾难中组织管理、人员救助、安全评估、灾情收集、外部求援的本领。

  深耕防灾计划,对各种灾害类别进行划分,编制城市公共安全风险清单,形成基于地理信息系统的城市风险“一张图”,对潜在风险的地方做好预案,对重大风险源进行实时监控。责任落实到风险所在地,进行针对性的防灾训练,提高快速响应能力。通过各类公共安全宣传活动,使应急的流程变为每个人的习惯,把基层应急管理的基础工作做实、做深、做强,更具有实战应对、协同联动的能力。

  推动智慧城市建设 降解社会管理安全风险

  上海市政府参事孙海鸣:城市社会管理安全风险管控的大数据系统,当以“智慧城市”为目标模式,全盘引入智慧城市的理念、方法和系统架构,结合各城市社会管理的实际情况。我们在调研中已发现,中小城市以全城智慧城市建设提升社会管理水平的案例,特别是一些职能子系统,如道路管理、民政管理、人员管理、扶贫管理等方面,所取得的成效给人印象极其深刻。

  智慧城市是数字城市发展的新阶段,区别于数字城市,智慧城市是对各类信息基础设施综合集成,实现对各类数据的感知、处理,同时最为关键的是即时反应。而即时反应,对城市社会管理安全风险的管理,包括“隐患”积累处理和风险发生后处理,尤为重要。

  目前,国家规划的智慧城市很多,现在的问题是:能否将城市社会管理安全风险管控作为智慧城市建设中的专门系统来建设,由此来整合现有的各社会管理职能系统,建立集中的社会管理安全管控的组织体系和信息集中处理中心。同时,建立和完善城市社会管理安全风险的基础数据监测体系,把监测的触角延伸到社会管理的方方面面。再者,要按照智慧城市即时感知和即时反应的要求,制定、修订和完善法律和制度,建立和完善组织和人员体系。

  建设碧水蓝天生态宜居城市

  河南省政府参事董治堂:一是顺应自然,保护自然。在水生态文明建设过程中,应避免片面追求区域水生态环境的表面改造,以及过度建设水生态景观,大搞人工生态湖、人工水系、人工湿地,大搞形象工程。必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把水生态文明建设放在突出位置,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,实现经济、社会、生态的良性循环与发展。

  二是充分认识水生态文明建设的公益性、基础性和长期性。从水生态文明建设的内涵和内容看,防汛抗旱减灾、水资源保障(特别是生态用水和农业、生活用水的保障)、水文化的继承和培育等主要任务具有鲜明的公益性和基础性,因此政府应该是水生态文明建设、管理和投资的主体,应该进一步增加投入。同时,要创新机制,充分发挥市场的调节作用。我们要认识到,水生态文明建设的水平与现阶段的经济社会发展水平紧密相关,同一城市在不同的时期,水生态文明建设的要求是不同的。因此,水生态文明建设具有显著的阶段性、区域性和长期性,是一个长期复杂的系统工程,关系到全局长期的可持续发展,不能用短期的经济指标来衡量。

  城市生态文明建设需要协同创新

  四川省政府参事室特约研究员邓玲:一是从问题出发,深度剖析绿色发展和创新发展对经济建设的作用、相互关系、约束与发展的矛盾根源,列出问题清单,寻求绿色发展与创新发展在经济领域协同推进的具体路径。

  二是以产业绿色化改造和新型绿色产业发展为目的,探索生态文明建设融入经济建设各方面和全过程并推进城市绿色转型的路径与方法。要在“融入”上下大功夫。针对具体产业和区域,重点在要素与结构分解、融入路径和方法、改革资源配置方式、形成新动能、创造新价值、绿色创新系统集成等环节上下大力气。

  三是以人民为中心,探索提升城市人力资本创造价值能力的具体路径。开展绿色人生发展活动,把绿色人生规划作为重大民生工程,在全社会普及绿色生命、绿色生活、绿色保健的知识,开展普适性创新原理和方法的教育培训,全面提升民众的绿色创新能力,把绿色创新理念“内化”成老百姓的价值观和具体行动。在政府部门、各企事业单位推进组织结构资本的绿色化,将绿色发展要求落到所有的组织构架和职务说明中,可以极大地提高城市人力资本水平。

  四是探索多个层面绿色发展协同创新的模式。探索生态文明制度与其他制度协同创新、协同推进的方法;“五位一体”的协同创新,尤其是绿色发展与创新发展的协同创新;生态文明建设四大任务之间的协同创新;政府企业民众推进绿色发展的协同创新;以及区、街道、社区推进绿色发展的协同创新;制度、政策与工具的协同创新等等。

  五是探索城市绿色转型的难点、重点及其破解途径。城市转型的核心是结构转型,因此,要做好结构分析这一城市转型的基础性工作,找准城市结构的问题和绿色转型的关键、难点和重点,结合供给侧结构性改革率先突破。

  关注贸易隐含碳 建设上海低碳城市

  上海大学悉尼工商学院常务副院长 吕康娟:上海2040年的发展目标愿景是“卓越的全球城市”,致力于在2040年建设成为拥有较强适应能力和更具韧性的生态城市,成为引领国际绿色、低碳、可持续发展的杠杆。未来30年,上海城市人口还将进一步增长,城市仍面临碳排放增加的压力和挑战。

  上海作为7个试点省市之一,于2013年11月26日正式启动碳排放权交易市场体系。上海碳交易试点启动近3年来,取得了一系列的成绩,成为全国唯一一个连续三年实现100%履约的市场。但是上海碳排放权配额市场交易仍不活跃,碳排放权价格发现功能仍未充分发挥。在碳交易试点中,初始碳排放权分配方式选择是否适当,关系到能否在达到既定碳减排目标的情况下,最大限度地优化资源配置的效率,促进市场发育。同时,现有的节能管理体系及制度安排的出发点是约束并激励全社会节能,而碳排放权交易是发现碳减排的成本差异,并允许管制对象之间进行交易而实现管制目标。碳交易机制与节能管理制度之间对企业的激励、约束都存在着一定的矛盾冲突。

  低碳城市建设是一个复杂的系统工程,要从需求侧进行能效管理,实行碳排放权交易。同时,采取新技术,大力推广新能源汽车,倡导低碳生活方式。对于上海这样一个贸易大城市,关注贸易隐含碳、制定合理的碳排放交易,对全国都有重要的示范意义。