年金制度深化改革与道路抉择

发布时间:2017/6/27 11:34:04

  原市政府参事  左学金

  【提要】从长期的趋势看,我国养老金制度面临严峻挑战。一方面,2012年开始我国劳动年龄人口出现负增长,人口老龄化不断提高;另一方面,目前的养老金制度不能适应劳动力的跨地区流动,社会养老保险的参与率比较低,企业负担过重。因此,我们的养老金制度需要做重大改革,从全国整体的利益出发,出台一个好的推进方案。

  我国2015年度养老金的情况不太乐观,从长期的趋势看问题可能会越来越严重。首先,我国人口变动趋势对养老金制度的财务收支是一个严峻挑战。我们知道,2012年开始我国劳动年龄人口开始负增长,2012-2015年已经连续四年每年减少几百万(这一趋势今后还要长期继续)。对我国的人口变动,有各种不同的估计;根据联合国2010年对中国人口的前景的中方案展望,我国会在2026年出现人口总量的负增长。不管在哪一年出现,2025年前后一段时间我国会出现人口总量的负增长是大概率事件。

  我国人口老龄化水平在不断提高。根据官方统计,2015年我国60岁及以上年龄的老年人口已经超过16%。根据联合国关于中国人口的中方案预测,到2050年以后,我国65岁以上的老年人占总人口的比重会在30年左右的时间里保持在30%左右。请注意不是60岁及以上,而是65岁及以上。本世纪末,中国的人口总量会缩减到9亿多。人口的年龄结构直接影响人口的潜在支持比和养老金的制度支持比。我国人口的潜在支持比,即劳动年龄人口对老年人口的比例,在2010年是8倍多,或者说8个多劳动年龄人口支持一个老年人口。到2080年左右,根据联合国预测的中方案和低方案都是1-2个劳动年龄人口支持1个老年人口,这是非常严峻的挑战。对养老金来说,目前我们看到的亏损问题只是冰山一角。因此,我们的养老金制度需要做重大的改革。

  另一个问题是劳动力流动带来的养老金收支的地区之间不平衡。现在广东、江苏、浙江等沿海地区的养老金出现大量结余,但越来越多中西部省份出现收不抵支,这一现象背后的问题,是我国目前的养老金制度不能适应劳动力的跨地区流动。哪些地方出现了养老金大规模结余?都是人口和劳动力的流入地。相反,人口和劳动力的流出地很多都出现了比较大的亏损。迄今为止我国还没有实现基础养老金的全国统筹。在发达国家,基础养老金基本上都是全国统筹的,因为劳动力市场是全国统一的。中央早就提出要实行基础养老金全国统筹,但到目前为止还没有出台具体方案。如果实现基础养老金的全国统筹,至少可以在很大程度上解决不同省份基础养老金出现严重收支结余或亏损不均衡的情况。这是我们未来一个很重要的改革方向。当然,这一改革会涉及中央与地方之间,以及不同地方之间的利益博弈,需要在全国统筹的同时,充分发挥中央的主导作用和地方参与的积极性,适当兼顾各方利益。

  还有一个大家讨论得比较多的问题,就是我国社会养老保险的参与率还比较低。不仅第二支柱(企业年金)的参与率比较低,甚至第一支柱(基础养老保险)的缴费率或参与率也不高。大量大城镇就业的低收入人群没有参加城镇职工基本养老保险。如在2.7亿农民工中,只有大约5000多万参加了城镇养老保险,也就是说绝大部分没有参加。现在大家关注的所谓50岁以上的“高龄农民工”,他们回到农村以后,可以领取中央政府提供的每月70元的基础养老金。我国现在贫困线是2800元/年,如果地方不配套,农村居民的基本养老金就是每年840元,只有贫困线的30%,显然难以满足农村老人养老的基本需要。

  参与率低的原因,一是基础养老金的强制缴费率过高,目前城镇职工(包括进城农民工)的基本养老保险缴费率一般是“20+8”;二是参与基础养老金受益回报的结果不确定,特别是对农民工来说,他们在流动过程中权益可能会受到损失。以日本为例,尽管法律上有明确要求,但日本出现了大量的年轻人不交国民年金的现象,就是因为交国民年金拿回来的钱比交的少。我国未来会不会有这样的不确定性,这都是值得思考的问题。

  中央对基础养老金改革方向已经确定,现在的关键是下决心加快实施的步伐。这里可能涉及中央和地方政府的博弈,不同区位地方政府的博弈,但我们应该从全国整体的利益出发,达成妥协,出台一个好的推进方案。

  企业年金的主要问题一是参与面太小,二是企业负担过重。现在整个国际和国内形势不利于我们进一步增加向企业的收费。美国特朗普明确要把美国企业所得税从35%降到15%。目前美国企业所得税是35%,加上5%其他相关的税费,基本上没有如增值税、营业税这类流转税。我国现在是17%的增值税,不管赚钱不赚钱,只要有增值就要交17%,然后25%的企业所得税,还有各类社会保险费,加起来的税负比美国重得多。因此,中央已经明确要降低企业税负。问题是要出台具体措施。如果不减税,企业投资会外流。

  我认为,考虑社会养老保险和社会保险,应该有个“宏观费负”的概念。比如养老金,如果养老金缴费最多只能是工资的30%,那强制缴费应该是多少?自愿型的、商业保险或者企业年金、职业年金的相关缴费率应该是多少?实际上,30%的缴费率已经很高,美国社会保险税是雇主与个人各出7.65%,包括养老金、遗属保险与伤残保险。

  所以从顶层设计来看,我们应该有个“宏观费负”的概念。现在上海拿100块钱工资交60多元钱社会保险费,显然过高。比如说养老金的总费负是30%,多少是切给强制缴费的,多少是切给商业保险的、企业年金的?如果强制缴费率是28%,我可以预言,不管采取什么样的鼓励措施,我们的企业年金、职业年金、商业保险都很难发展,因为企业负担缴费的能力是有限的。

  对于降低费率会不会造成养老金更大赤字的问题,我认为结果恰恰相反。降低缴费率才有可能扩大参保率,才有可能把两亿多农民工都吸收到基础养老金的覆盖范围来,大大提高我们的支持比,改善我们的财务状况。降低强制缴费率还有利于实现基础养老金的全国统筹,有利于减少地区之间基础养老金的收支不平衡和形成全国统一的劳动力市场。

  我们还要进一步强调多缴多得的激励机制,否则很多人只交15年等着退休。另外,退休金的增长机制今后不能由政府规定每年增长多少,而应该根据养老金的规则来决定增长多少。这样大家可以知道我的养老金待遇与缴费是如何挂钩的,而现在是交多交少关系不大。

  养老金包括第一支柱、第二支柱改革都面临很多棘手的问题,但是我们必须下决心,着眼于长期,把这些问题解决好,否则以目前的养老金制度很难应对未来人口变化、经济下行所带来的一系列挑战。

  (根据左学金参事在中国社会科学院社会保障论坛上的发言整理)