论环境公益诉讼制度的立法顺序

发布时间:2017/6/27 11:34:15

  市政府参事  王 曦

  【提要】我国环境公益诉讼制度在立法顺序上的颠倒导致了环境民事公益诉讼“热”,环境行政公益诉讼“凉”的局面。这会引起两个不良后果:一是审判机关与行政机关职责错位,二是环保团体职能扭曲。因此建议尽快建立符合我国国情的环境行政公益诉讼制度,理顺环境民事公益诉讼制度与环境行政公益诉讼制度的关系,将环保团体高涨的环境公益诉讼热情引导到环境行政公益诉讼上去。

  一、我国环境公益诉讼制度的立法现状

  目前,我国对环境公益诉讼制度做出规定的主要有《中华人民共和国民事诉讼法》、《环保法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。另外,为实施全国人大常委会决定,最高人民检察院制定了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。

  综合考察这些法律文件,可以将我国环境公益诉讼制度立法的现状概括为:环境民事公益诉讼制度在法律上得到确立;环境行政公益诉讼制度尚未确立,仅处在全国人大常委会对最高人民检察院的有限授权试验阶段。而这项经授权的试验不包括关于环境污染问题的环境行政公益诉讼制度。

  二、环境公益诉讼制度的分类及其立法的逻辑顺序

  1.环境公益诉讼制度的分类和功能

  一般认为,公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两大类。尽管两者都服务于维护国家和社会环境公益的最终目的,但环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的功能是不同的。前者的功能是通过纠正民事主体的违法环境污染或者生态破坏行为来达到这个最终目的,而后者是通过纠正行政机关或政府的引起环境污染或者生态破坏的不当行政来达到这个最终目的。由于这种功能区别,环境民事公益诉讼制度和环境行政公益诉讼制度在立法中应当有先后之分。

  2.环境公益诉讼制度立法的逻辑顺序

  不论是从法律和政治角度、审判机关与行政机关的不同职责及其特点,还是从我国的特殊国情看,环境公益诉讼的立法都应当以环境行政公益诉讼制度为优先。

  从宪法和法律看,维护国家和社会的环境公益是政府的基本职责。政府是维护国家和社会环境公益的第一责任主体。政府既然得到这种特殊的、唯一的授权,当然最应该接受人民的监督。

  从政治上看,人民授权政府管理人民无法自己单独管理的社会公共事务。环境保护是一项典型的需要政府代表人民实行管理的公共事务。人民通过缴纳税款,换取政府的环保公共服务和环保公共产品。

  从行政机关的职责、特点看,政府环保职责的核心部分是环境管制。环境管制具有私人管理所不具备的规模效应。行政机关的政策、措施和决定等行政行为具有迫使管理相对人或其他社会主体一体遵行的效力。与此相应,国家立法机关应当首先建立环境行政公益诉讼制度,以规范和约束行政机关有关环境的行政行为。从审判机关的基本职责看,审判机关不可能也不应当成为国家和社会环境公益的首要保护者和管理者。

  由于我国的特殊国情,我国政府这只“有形的手”十分强大,但有时这只手就像一把双刃剑,如果运用不当,会带来很大副作用。比如,有不少地方,由于地方政府经济发展决策失误,带来严重的环境污染和生态破坏,这些地方政府本身成为环境问题的制造者。因此,对于政府这个强大的“有形的手”,格外需要用法律来规范和约束。这种规范和约束的最后一道屏障就是环境行政公益诉讼制度。

  然而,立法机关在2014年的《环保法》修订工作中,对环境公益诉讼制度的分类和功能,没有给予应有的注意,导致出现环境公益诉讼制度立法顺序颠倒的情况,即环境民事公益诉讼制度立法在先,环境行政公益诉讼制度立法在后。

  三、环境公益诉讼制度立法顺序颠倒的后果

  在《环保法》修订以前,我国的环保团体一直苦于法律上不承认其提起环境公益诉讼(包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼)的权利。在多年等待之后,《环保法》的第五十八条终于承认它们具有提起环境民事公益诉讼的资格。于是符合起诉资格的全国性环保团体如中华环保联合会、自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会和地方性环保团体热情高涨,在各地法院提起了很多环境民事公益诉讼案件。但由于《环保法》和《行政诉讼法》都没有承认环保团体提起环境行政公益诉讼的原告资格,于是它们只能专攻环境民事公益诉讼。由此形成当前环境民事公益诉讼“热”,而环境行政公益诉讼“凉”的局面。笔者认为,这种立法顺序颠倒引起以下两个不良后果。

  1.审判机关与行政机关职责错位

  审判机关和行政机关各有不同的职责。审判机关的基本职责是审判刑事案件、民事案件和审理行政案件。行政机关的职责是依法行政。在环境保护事业的各类主体中,行政机关是唯一的法定的环境管理者。管理企业等主体,防止其引起污染和生态破坏是地方政府及其环保职能部门的职责所在。

  从已经发生的案件来看,环境民事公益诉讼实际上成了作为原告的环保团体联合法院对付损害环境公益的企业或者个体工商业者的一种手段。更准确地说,它成了环保团体借助审判机关的审判权来矫正企业或其他主体的损害环境公益的行为的一种手段。这些案件的背后呈现一种荒谬的情况,即在案件所涉事实中,基本职责是维护国家和社会环境公益的地方政府或地方政府环保职能部门如环保部门、国土资源部门、林业部门等基本上被“晾”在一边,成了旁观者或至多对作为原告的环保团体提供专业协助的协助者。那些本应由地方政府及其环保职能部门负责的环境公益事务没有由它们来管,却实际上由环保团体通过提起环境民事公益诉讼借助地方法院来管。在这些案件中,司法权与行政权的关系发生扭曲,审判机关与行政机关的职能出现错位。

  例如,新《环保法》生效后的第一起环境民事公益诉讼案——北京市自然之友和福建省绿家园诉谢知锦等四人破坏林地民事公益诉讼案中,自然之友等原告实际上通过法院替当地国土资源管理部门和林业管理部门实现了矿业环保监管职责和林地植被保护监管职责。这个案件事关地方国土资源部门的采矿许可、采矿许可延期、采矿许可范围变更、采矿证登记收费、采矿证年检、矿山生态环境恢复保证金、矿山林地植被恢复等行政职责;事关地方林业部门的占用林地许可和林地植被恢复监管职责。从维护本地的矿山和林地的环境与生态的完善性这个最终目的和社会公益的角度看,正是由于原告自然之友等环保团体提起这个诉讼并通过法院的判决,行政目的才得以实现,社会公益才得以维护。在这个意义上,自然之友等环保团体通过法院实现了当地国土资源管理部门和林业管理部门的行政职责。

  笔者详细考察了近年发生的、广为报导的16个环境民事公益诉讼案件(如中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案等),其中大部分都涉及大气污染、水污染和固体和危险废物污染的监管职责,而这些领域正是需要由环境行政公益诉讼制度立法来加以规范和保障的领域。这些案件证明,由于环境公益诉讼制度立法顺序颠倒,在维护国家和社会环境公益的问题上,我国出现了审判机关与行政机关职责错位的现象。审判机关即法院干了行政机关该干的事。

  2.环保团体职能扭曲

  近年发生的大量环境民事公益诉讼案件还证明,环境公益诉讼制度立法顺序颠倒导致环保团体的职能扭曲。环保团体是环保事业的一股重要力量。它是一个重要的监督者,主要有两个监督对象:一是政府,尤其是地方政府;二是企业。

  至少由于以下五个原因,政府尤其是地方政府应当成为环保团体的优先监督对象。第一,政府是法定的国家和社会环境公益的管理者,承担着法定的保护环境公益的义务并被法律赋予保护环境公益的权威。法律规定地方人民政府对地方环境质量负责。第二,政府尤其是地方政府可能并常常出现由于决策失误或不当行政而成为环境问题制造者。这类环境问题往往范围大,对健康和财产造成不利影响的时间长,补救的经济代价巨大。第三,政府拥有解决环境公益问题所需的专业知识、资源和能力。第四,政府的保护和管理具有全面性、统一性、规范性和稳定性。第五,监督政府的成本比监督企业的成本低。因此在保护国家和社会环境公益的问题上,政治学和经济学的基本原理都告诉我们,环保团体的监督应当首选地方政府;应当通过监督和敦促地方政府及其环保职能部门积极履行环保职责来推动企业遵守环境法。

  但由于我国环境公益诉讼制度立法顺序的颠倒,环保团体只有环境民事公益诉讼这一件法律武器可用。在环境行政公益诉讼制度阙如的情况下,环保团体不能通过行政诉讼来监督和纠正政府在环保履职中的不当行政,只能借助审判机关通过环境民事公益诉讼将监督的矛头转向企业等私方主体。环保团体的监督职能因而被立法顺序的颠倒导引到了次要方向——企业。那个最应当接受环保团体监督的对象——法定的对地方环境质量负责的地方政府及其环保职能部门反而“金蚕脱壳”,逃之夭夭。

  环保团体最为需要的,是能够使其及时而有效地敦促地方政府全面履行环保监管职责的环境行政公益诉讼制度,而不是在违法的环境污染或生态破坏结果已成既定事实情况下才对私方主体提起的环境民事公益诉讼制度。

  综上所述,由于国家立法部门在环境公益诉讼制度立法时出现了顺序颠倒的情况,在司法实践中引起两个不合理的后果,一是审判机关与行政机关职责错位,二是环保团体职能扭曲。这就出现了在纳税人供养和委托的地方政府怠于管理地方环境事务的时候,环保团体和法院亲自上阵,代行其环保职责的怪相。由于这种怪相,行政机关、环保团体和法院的公信力都出现下降而不是上升。这种错位和扭曲还导致包括司法资源和行政资源在内的公共资源的巨大浪费。有的环境民事公益诉讼案件历经两审和再审,耗费巨大的人力、财力,而它们所涉事务本来却是地方政府或其环保职能机构应当而且可以管好的。

  四、对策建议

  为了防止环境公益诉讼制度立法顺序颠倒的不良后果进一步发展,国家立法机关应当亡羊补牢,及时采取补救措施。为此,建议尽快建立符合我国国情的环境行政公益诉讼制度,理顺环境民事公益诉讼制度与环境行政公益诉讼制度的关系,将环保团体高涨的环境公益诉讼热情引导到环境行政公益诉讼上去。具体对策建议为:

  1.通过立法解释或司法解释,建立环境行政公益诉讼制度。由全国人大常委会或最高法院对《环境保护法》第五十八条中“污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”一语作扩大解释,将损害国家和社会环境公共利益的行政行为(包括行政不作为和乱作为)纳入行政诉讼受案范围。这种受案范围的扩大将限定在特别列举的行政行为的范围以内。这类特别列举的行政行为可以包括但不限于下列行为:怠于或疏于履行环保行政职责、违反《环境影响评价法》关于规划环评和建设项目环评的规定、不依法公开政府环境信息。

  2.环境行政公益诉讼制度应当规定诉前通知期程序,即规定原告(环保团体)有义务事先将提起环境行政公益诉讼的意图告知地方政府环保职能部门,并敦促其在一定的限期(如60天或90天)内采取有效措施纠正有关的不当行政。如果有关行政部门在限期采取了所敦请的有效措施,则环保团体应当放弃就该事项向法院提起环境行政诉讼的权利。反之,环保团体可以就该事项提起环境行政诉讼。这种诉前告知程序与行政诉讼程序的灵活而有机的结合,既尊重了行政机关对环境事务的优先管辖权,又保障了环保团体通过环境行政公益诉讼监督和纠正政府在环保履职中的不当作为的权利。