扶持和推广上海专业人民调解组织建设和发展

发布时间:2017/12/20 17:25:23

市政府参事 吴大器等

  【提要】浦东新区专业人民调解中心建设的成功实践,为上海探索社会治理多元化纠纷解决机制提供了有益经验。上海须全面评估浦东专业人民调解组织的实践成效,并规划上海市专业人民调解组织的三年建设方案;明确法律性质,研究界定专业人民调解组织的职能定位、自治属性和相应保障;坚持问题导向,将其建设成为上海在基层司法改革和社会治理创新工作中的亮点和特色。

  今年3月5日,习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时,从四个方面对上海提出了“有新作为”的要求。其中,推进社会治理创新是一个重要方向和目标。2015年底以来,浦东新区专业人民调解中心在社会治理纠纷解决、矛盾化解等方面进行了全新的探索,本文系统梳理、总结浦东新区人民调解中心的有益经验,结合司法体制改革,探索上海社会治理多元化纠纷解决机制的有效途径。

  一、浦东新区专业人民调解中心建设的实践

  2015年12月,浦东新区成立了全国首家专业调解工作平台——浦东新区专业人民调解中心(以下简称“中心”)。2016年,中心共受理各类纠纷调解申请12051件,调解成功11717件,成功率超过97%,自动履行100%;年人均成功调解纠纷数达到293件,调解员年人均调解量是上海的30倍、全国的近150倍。目前,普陀、杨浦等区也有此类探索。

  一年多来,中心在专业化建设、矛盾纠纷多元化解决机制等方面开创了全新的探索试验。第一,紧扣队伍的专职专业,确保能级提升。通过社会招聘,中心形成了法律、医学、金融等专业背景的专职调解员队伍,建立了调解员等级评定、业绩考核、晋级发展等方面的制度规则。目前,调解员平均年龄35岁,富有朝气。同时,建立了2000多人的专家库,专业涉及法律、医学、投资贸易、经济金融、心理学等领域。此外,还探索建立了特邀律师介入制度,调集各方力量参与调解的试验。第二,紧扣资源的汇集孵化,凸显枢纽职能。中心注重汇集筹划专业调解平台建设,形成了若干个常驻调解组织,如医患纠纷调委会、物业纠纷调委会、道路交通事故民事损害赔偿纠纷调委会、国际旅游度假区调委会、银行业纠纷调解中心、证券期货基金纠纷联合调委会、浦东新区所属15家街镇民非调解组织等,开放资源平台建设初见成效。同时,中心注重枢纽职能建设,统一受理、分类指派,在为群众提供“一门式非诉讼纠纷调解”的分门别类解决路径上积累经验。

  一年多来的实践,中心按照国家司法体制改革的要求,探索向社会“借力”,探索社会治理创新的专业化平台建设,全面加强引进第三方参与法院诉前委派和诉中委派调解工作等,已经显示出创新生命力的蓬勃趋势,值得引起关注和扶持。

  二、上海专业人民调解组织建设与发展的几点建议

  党的十八大以来的司法体制改革,是“五位一体”制度建设的重要组成部分,在这方面上海已经先行起步。同时,上海在社会治理创新上,正结合司法体制改革,探索多元化纠纷解决机制的有效途径。专业人民调解组织的建设与发展,完全可以成为上海在这一领域有所作为、重点试验并全面推广的具体内容。对加快上海专业人民调解组织的建设与发展,提出如下建议:

  1.明确法律性质,研究界定专业人民调解组织的职能定位、自治属性和相应保障。

  从政策上明确界定专业人民调解组织的法律属性、定位与职能,是该项建设和发展的前提条件。综合国内外已有的实践,建议专业人民调解组织的法律属性为非营利性的社会服务机构,具有正规性、独立性与自治性、非盈利与公益性等特征;在定位上以“枢纽型社会组织”为宜,突出服务性和整合性;在职能上注重一站式调解服务、多元纠纷调解资源整合和人才培训、宣传推广、国际交流等。

  在明确平台自治属性、建立平台内部治理机制的同时,建议适时形成平台绩效评估相关机制。在建设初期和相当长的阶段,专业人民调解组织的经费来源应以政府购买服务为主体,社会购买服务为补充。近一个时期,政府购买服务方面,建议司法、卫生、信访、金融等相关部门或行业分别或者统一参与。

  2.全面评估浦东专业人民调解组织的实践成效,全面规划上海市专业人民调解组织的三年建设方案。

  建议把专业人民调解组织在浦东的实践运行,作为上海社会治理创新、司法体制系统化、社会化改革探索的一个战略突破口,组织第三方权威机构全方位评估专业人民调解组织的建设实践,系统梳理已有运行中的可行、有效经验,在市层面规划设计市、区两级专业人民调解组织发展的三年建设方案,及每年行动大纲,积极探索并形成一批可复制、可推广的成果。

  建议市层面的专业人民调解中心由金融、航运、国际贸易、知识产权若干调解委员会组成,统一业务流程和调解规则。同时,建立矛盾化解联席会议制度,对接相关法院和仲裁机构,实现“诉讼对接和仲裁对接”。此外,举全市之力,尽早形成“兼职调解专家库”,从律师、注册会计师、人大代表、政协委员、专家学者中选聘,成为专业人民调解组织的智库。

  3.坚持问题导向,围绕三项目标,创新人民调解组织的特色系统集成。

  把专业人民调解组织的核心元素以及推进难点作为近期、中期的目标任务。一是高标准平台建设。平台应体现优化调解资源的整合与开发、分类与分流,为适应移动互联纠纷的受理与调解留出空间。二是精品化培训建设。培训应体现专业素养能力,内容分级分类,着眼重心下移,兼顾街镇和村居的调解需求;形成适配、互补的专业化、社会化特色培训。三是针对性规范建设。建议由相关部门出台正式文件,对平台建设和发展予以规范和引导。规范应体现多元化纠纷解决的法治思维、程序衔接、分门别类和规则引领,以实现针对性、适用性强且具体可操作的法规保障。

  依此路径,通过一段时间的建设和发展,把专业人民调解组织实践中期待解决的问题一一破解,促进上海专业人民调解组织平稳有序发展,进而将其建设成为上海在基层司法改革和社会治理创新工作中的亮点和特色。

  共同作者

  张学森 上海立信会计金融学院金融法律与政策研究中心主任

  吕 琰 上海市律师协会副会长