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关于当前我国吸收外资政策创新的若干建议

发布时间:2018/2/28 13:42:20

市政府参事室主任、市政府参事 王新奎

  【提要】当前我国吸收外资的经济全球化环境发生了重大变化,我国过去20年以来逐步形成的吸收外资政策体系开始呈边际递减的趋势,越来越难以适应全球价值链升级竞争和创新知识全球化阶段的要求。因此,从制度层面上探索我国吸收外资政策体系创新的战略方向和实施路径已经势在必行。

  一、对当前经济全球化发展新形势的认识

  1.新全球化。“新全球化”是著名国际经济学者理查德•鲍德温在最近出版的《大融合:信息技术与新全球化》一书中,对上世纪90年代初至今全球经济发展的总体趋势的概念性概括。鲍德温认为,新全球化的基本推动力是源自发达经济体的全球价值链革命,其基本特征是由ICT技术(信息和通信技术)在通讯领域的广泛应用所推动的全球范围的分层式生产和任务贸易、以及由此引发的知识全球化。我们认为,鲍德温提出的关于国际投资与知识全球化之间的关系的论述对我们思考新形势下吸收外资政策创新具有重要的借鉴意义。

  2.全球价值链升级竞争。我们在鲍德温研究的基础上,进行了进一步的理论探索,形成了“当前全球价值链革命正从管理知识全球化的份额竞争阶段进入创新知识全球化的升级竞争阶段”这一基本判断。

  通过大量的贸易和投资统计数据分析,我们认为,迄今为止的全球价值链革命可以分为两个发展阶段。1990-2010年为全球价值链份额竞争阶段。在这一阶段,以美国为代表的发达经济体在全球价值链的知识和技术创新增值端占据了绝对的份额,而以中国为代表的新兴经济体则获得了在制造工厂端占据重要地位的机会。1990-2010年,G7占全球制造业的份额约下降了18个百分点,这一份额主要转移到了6个国家(中国、韩国、印度、印度尼西亚、泰国、波兰),而中国就占了其中的15.5个百分点。通过比较研究发现,在全球价值链革命的这一阶段,由发达国家跨国公司的全球供应链布局投资所推动的管理知识全球化发挥了决定性的作用。这里所指的管理知识全球化是一个经济制度层面的广义概念,主要是指上世纪90年代初冷战结束后由西方发达国家主导的自由竞争市场经济体制、WTO多边贸易体制和现代企业管理制度向全世界的扩散。

  一系列的统计数据证明,以2008年的全球金融危机为触发点,2010年全球价值链革命进入了升级竞争的新阶段。目前,ICT技术的应用已经突破了通讯行业领域,迅速向云计算、大数据、人工智能等产业应用领域扩展。ICT技术革命这一带有质变的飞跃,推动全球价值链革命进入升级竞争的新阶段。目前能观察到的全球价值链革命这一阶段的基本特征是服务和制造(特别是数字服务和智能制造)的快速融合,以及以美国为代表的发达经济体极力通过全球贸易和投资规则的重构推动知识和技术创新端向新兴经济体工厂端的渗透,实现制造业回归;以及以中国为代表的新兴经济体则积极实施从制造工厂端向知识和技术创新端跃升的价值链升级战略。全球价值链竞争的这一发展趋势有可能通过发达经济体与新兴经济体国际投资的双向流动推动发达经济体创新知识的全球化。这个创新知识全球化也是一个经济制度层面的广义概念,主要是指由西方发达国家主导的,知识(信息和数据)的跨境流动、知识产权的保护、以及知识产权市场交易的境内监管措施的一致性。

  3.全球经济“再平衡”。我们用基于全球投入产出表的价值贸易数据库数据分析证明,由分层式生产和任务贸易的技术性质和管理知识全球化的特征所决定,全球价值链革命对全球经济的影响呈现出不均衡有其必然性。过去20年全球价值链革命的展开尽管推动了全球经济和贸易的高速增长,但其覆盖面也仅限于以美国为核心的北美区域,以德国、法国和英国为核心的欧洲区域,以中日韩为核心的东亚区域,以及这些核心国家的沿海地区。从产业的覆盖面来看,也主要分布于制造业、特别是ICT制造行业领域。最近20年以来的全球地缘政治格局变化、宗教与种族冲突、恐怖主义和民粹主义的表现,其背后大多能见到全球价值链革命展开分布不均衡的影子。

  以2008年全球金融危机为转折点,与全球价值链革命从份额竞争阶段转向升级竞争阶段相平行,全球经济进入“再平衡”阶段。这一再平衡阶段一方面阻碍了全球价值链革命份额竞争的进一步深化,但同时也为全球价值链革命加速进入升级竞争阶段开辟了空间。因此,我们认为,不能把这一经济全球化的“再平衡”阶段直观、简单地判定为“反全球化”或“逆全球化”。

  我们认为,对当前经济全球化“再平衡”阶段的基本特征,以及在全球价值链升级竞争条件下,由国际投资推动的创新知识的全球化这对我国来说是一次比管理知识全球化更重要的战略性机遇的认识,关系到今后很长一段时期内对我国继续扩大吸收外资的必要性的认识,对我国吸收外资政策的创新具有非常重要的指导意义。

  二、对过去20年我国吸收外资政策的绩效评估

  我们认为所谓吸收外资政策的创新,其基本含义应该是制度层面的根本性改革而不是在既定制度下具体政策的优化。如果从制度的层面来描述吸收外资政策,我国迄今为止已经形成的吸收外资政策体系大致可分为三大部分,11个方面。即吸收外资的激励政策体系(企业所得税优惠政策、加工贸易政策、出口退税政策、进出口设备关税优惠政策、土地利益让渡政策、财政性支持政策)、吸收外资的导向政策体系(《外商投资产业指导目录》政策、特殊功能区集聚政策、区域梯度推进政策)、以及吸收外资的政府监管政策体系(内外资差别的“身份”管理政策、国家安全审查政策)。我们把此简称为吸收外资的“三位一体”政策体系。

  我们对过去近20年实施的“三位一体”的吸收外资政策体系通过理论和统计分析,并结合行业案例分析和实地调研进行了综合绩效评估,得出以下结论:

  “三位一体”的吸收外资政策体系是上世纪80年代以来我国融入经济全球化大潮中逐步形成的,具有鲜明的全球价值链革命份额竞争阶段的特征。“三位一体”的吸收外资政策体系对推动我国对外开放和经济体制改革,经济和贸易的高速增长、提升在全球经济中的竞争力地位起过不可替代的重大作用,是有中国特色的社会主义市场经济体制的重要组成部分。

  经过深入分析1990年以来我国吸收外资额变化的统计数据,我们得出的结论是:自2005年起,我国吸收外资政策体系的绩效开始呈边际递减的趋势。特别是2010年以来,我国现有的吸收外资政策体系越来越难以适应全球价值链升级竞争和创新知识全球化阶段要求。对这一统计数据分析结论,我们的感性认识是:在对珠江三角洲、长江三角洲和成渝地区吸收外资状况的调研过程中,各地开发区从事招商引资工作的基层干部无不反映,当前的吸收外资政策体系已经严重不适应中央确定的实施自贸试验区战略的目标,是当前各地自贸试验区建设的政策效应普遍出现所谓的“像被水泡过的爆竹”这一现象的主要原因之一。

  如果我们从全球价值链革命演变的规律来考察就可以发现,我国以往20年形成的吸收外资政策体系出现绩效下降的现象有其必然性。第一,在经济全球化发展进入知识全球化的新阶段后,国际投资越来越多地呈现出“轻资产化”和“服务化”的特征,而且投资方式越来越多地采取并购投资,甚至间接投资的方式。因此,我国传统的以吸收制造业绿地投资为主要对象的利益型激励政策对外资的吸引力日趋下降;第二,在全球价值链革命进入升级竞争阶段后,跨国企业之间的竞争与合作越来越多地在行业内、甚至产品内的增加值环节展开,而不是在产业的层面展开,因此,我国传统的由《外商投资产业指导目录》政策、特殊功能区集聚政策、区域梯度推进政策组成的吸收外资的导向政策体系由于缺乏精准性,不可避免地出现实施效率日益下降的趋势;第三,在全球价值链革命的份额竞争阶段基本结束以后,跨国公司一般在东道国已经有完整的生产供应链和销售的细分市场布局,外资企业越来越多地采取在东道国本地企业延伸投资的方式,外资企业更多关心的是准入后企业投资全生命周期的国民待遇和东道国政府对企业监管政策与其母国政府监管政策的“一致性”,因此,我国传统的实行区分内外资的“身份”管理,并据此实施国家安全审查政策的外资监管政策体系与外资企业的实际情况的偏离度越来越大。

  显而易见的结论是:从制度层面上探索我国吸收外资政策体系创新的战略方向和实施路径已经势在必行。

  三、新形势下我国吸收外资政策体系的创新

  1.关于吸收外资政策创新的战略方向。实现全球经济“再平衡”的最佳途径是推动发达经济体与新兴经济体之间的价值链升级竞争方式从对抗转向合作。我们认为,在今后很长一段时期内,中美两国是全球价值链竞争和全球经济再平衡的主角,而且,中国的外资政策的创新将对实现这一平衡起到关键性的作用。如果中国作为一个巨型的新兴经济体能创新吸收外资政策的政策体系,一方面通过吸收发达经济体创新知识全球化的渗透,推动自身的全球价值链位置升级;另一方面,依托中国日益扩大的经济和市场规模,推动基于中国经验的管理知识的全球化,吸引更多的发展中国家参与全球价值链工厂端的份额竞争,从而为推动我国价值链位置的升级提供倒逼的压力。

  我们认为,中国吸收外资政策创新的这一战略方向选择无疑会减轻来自于发达经济体的全球经济“再平衡”的压力,并有利于提高中国在全球贸易投资规则重构中的话语权和主导力。

  2.关于吸收外资政策创新的操作路径。我们认为,鉴于我国目前尚处于从全球价值链工厂端向知识和技术创新端攀升的阶段,吸收外资政策体系的创新必须保持连续性,即在原有的“三位一体”的吸收外资政策体系的基础上,通过政策设计方向的逐步调整,最后实现吸收外资政策体系的整体创新和转型。当前,吸收外资政策创新的主要实施路径为:

  第一,从对外资的直接收益性激励转向间接的体制性激励。探索建立能基本满足知识全球化要求的信息和数据跨境自由、安全流动、知识产权保护和知识市场交易的间接的吸收外资的体制性激励政策体系,尽快取消对各级政府的吸收外资额的政绩考核指标,停止再在传统的吸收外资政策体系下,不断加大直接收益性激励的力度。

  第二,对外资的产业导向政策从分散的政策平台移到协同的自贸试验区平台。把吸收外资的市场准入管理、区域梯度推进和功能区集聚的“三驾马车”导向政策协同到以自由贸易试验区为平台、以区域中心城市为依托、以产业供应链增值环节升级的激励政策为手段的政策体系中,尽快形成若干个有强大的全球价值链高端增加值环节集聚功能的世界级城市群。

  第三,对外资的监管方式逐步从“身份”管理转向状态管理,使外资进出成为我国国民经济体系运行的常态。改革外资统计制度,把包括直接投资和间接投资、绿地投资和并购投资、股权投资和VIE结构投资等在内的所有方式的外资进出均动态地纳入标准的企业信息登记表中,作为政府设计外资监管政策和实施对外资国家安全审查的基本依据。