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上海工业用地用途变更中的问题与对策

发布时间:2018/2/28 13:46:21

市政府参事 孙海鸣、吴大器、赵宇梓、黄泽民、唐 豪

  【提要】随着市场的变动、产业结构的调整和城市化的发展,上海存量工业用地用途变更的要求日渐升高。目前,土地利用效率和工业土地空间集中度偏低,私自变更土地用途,土地再次转让环节税费多、成本高,土地到期回收政策不完善,以及土地闲置、厂房空置等问题普遍存在。建议中心城区与郊区分类施策,引导和鼓励工业用地用途变更的规范化,建立工业用地监测响应机制,创新和完善用地管理制度,构建多方合作利益共享机制。

  当前,上海实际使用的工业用地约750平方公里,涵盖了纳入工业区规划的104区块和历史遗留的195地块、198地块(注1)。随着市场的变动、产业结构的调整和城市化的发展,存量工业用地用途变更的要求日渐升高。这种使用用途的变更要求主要有三种类型:一是产业转型,即从工业用途转变为商业、旅游业、商务办公等;二是产业混合,即在工业用途的基础上增加研发、商务服务、商品物流等;三是产业内产品生产经营结构的调整,包括工业内部跨行业的调整。

  一、上海工业用地用途变更情况

  据有关政府管理部门提供的专题调查资料显示,2014年上海750平方公里工业用地中只有80%约600平方公里的工业用地实际仍从事工业生产,另有10.6%约80平方公里的工业用地“已自发转型为研发、服务功能”,而土地权属仍属工业。发生转型的工业用地,主要集中在104工业区块和195地块的中心城区及周边地区。值得注意的是,104工业区块是市政府战略上的规划工业集中区。工业用地上的产业混合虽难以统计,但实际上却是大量发生的。

  二、上海工业用地用途变更中的主要问题

  第一,土地利用效率偏低。一是与其他国际大都市相比,用地效率有待提高。有关数据显示,东京地均产值达184.2亿元/平方公里,新加坡为93.2亿元/平方公里,上海开发区地均产出仅为71亿元/平方公里;二是不同等级开发区用地效率极不平衡。从地均产出看,2016年上海市级开发区、城镇工业地块分别为61.42亿元/平方公里和40.93亿元/平方公里,国家级开发区为117.42亿元/平方公里。从单位土地税收看,上海市级开发区、城镇工业地块分别为4.4亿元/平方公里和2.9亿元/平方公里,国家级开发区为27.8亿元。市级以下开发区用地效率相比国家级开发区存在很大差距。

  第二,工业土地空间集中度偏低。一是供地结构中工业用地比例偏高,上海建设用地中工业用地占比达29%,高出国际上同类城市至少一倍以上;二是上海市存量工业用地空间分布较为分散,“向工业区块空间集聚”的规划调控目标面临严峻挑战。全市工业用地向104区块的集中度仅为52.2%左右(实际使用的工业用地向104区块集中度为54.8%),与《上海市工业区转型升级三年行动计划(2013-2015年)》确定的“工业向104区块集中度达到80%”发展目标尚有很大差距。同时,195地块大体呈现沿江沿河的空间分布趋势,用地空间分布较广、用地更为无序。

  第三,私自变更用地现象突出。半数以上工业用地性质变动存在手续不完整或流程不规范的问题。政策程序复杂是导致这一问题的主要客观原因。按照现有的政策框架,土地变性审批程序需要先纳入转型清单,进行控制性详细规划调整,然后进行土地审批手续,周期长达2年,对企业而言风险较高。现有政策框架下,因转型资金和时间成本代价很大,企业普遍对政府鼓励产业转型政策存在顾虑,往往采取观望态度或者直接私自变性使用。

  第四,擅自变更土地用途存在隐患。大多数工业用地内土地使用用途的变更源于企业自身经营问题。受市场激烈竞争以及外部环境的影响,导致一些企业生存困难。这种基于自身发展需要的产业转型基本可控。但是,受土地价格增长的驱动,一些企业为追求更大短期收益擅自将土地出租或者转让给其他用途的所有者,具有很强的不可控性,无论对监管还是安全生产等都造成巨大隐患。

  第五,土地再次转让环节税费多、成本高。现行税收制度下,土地转让环节涉及城建税、教育费附加、地方教育附加、土地增值税、所得税、印花税等。较高的土地再次转让成本制约了土地权利人选择转让给有实力的第三方公司开发的积极性,成为存量工业用地盘活过程中的主要难题。

  第六,土地到期回收政策不完善,回收成本不断提高。早期土地出让合同不尽完善,造成了现在“不好管、收不回”的尴尬处境。同时,受新增工业用地地价调整、土地出让年期调整、地面新增建筑价值升值的影响,闲置或到期工业用地回收成本不断提高。特别是,变性土地地面附属物并未明确物权归属及补偿标准。据浦东新区一家开发区反映,于20世纪90年代初期审批出让年期为20年的土地都已基本到期,但无法收回;个别土地变动整改存在企业与园区管委会或园区平台公司法律纠纷的隐患,耗费大量的精力和成本,在目前规范流程缺失的情况下,实际操作难度大。

  第七,土地闲置和厂房空置问题不容忽视。调研发现,104区块内存在用地散乱、夹心地和空地较多的问题。例如,远郊开发区集中存在整地块厂房空置、剩余土地未充分开发利用,造成土地资源浪费的问题。个别企业由于市场环境变化,无法继续生产经营,建成的厂房未能通过竣工验收和投产造成空置;还有少数企业在厂房建成后,因产能不足等原因,部分厂房无法完全使用造成空置。

  三、相关对策

  第一,中心城区与郊区分类施策。应充分研究考虑中心城区和郊区开发区发展阶段、发展质量和功能定位的较大差异,以用地性质、实际功能和规划用途的统一为目标,充分考虑各产业门类对用地需求的差异,区分不同情况实施更精准的政策。

  第二,引导和鼓励工业用地用途变更的规范化。建议对现有工业用地盘活政策进行综合评估,在此基础上逐步简化盘活工业用地的政策框架。对于符合发展规划导向的土地用途变更应给予更大支持,可采用简易程序的方式引导其合法规范转性,并在规划调整、补地价支付方式上采取更灵活的方式,形成政策的示范效应。

  第三,联合执法倒逼私自变更用途的土地程序合法化。通过部门联动和综合执法,摸排全市开发区内已私自用途变更的土地情况,并在此过程中固化土地利用违法的证据。通过政策宣讲、限期整改等方式倒逼其土地使用合法化。对于影响恶劣的土地用途变更行为,可采用司法手段形成震慑效应。

  第四,建立工业用地监测响应机制。强化全生命周期管理,特别是对土地产出效率和环保水平的动态监测,建立包括经济、环境、税收、能耗、人员等信息的数据库,形成工业用地使用监测响应平台。对有擅自改性使用的企业提前预判、及时响应,做到用地动态的及时、准确识别。特别是以关注低效用地为重点,采用税收、环保、强制退出机制等形成的政策组合拳,将低效用地擅自改变用途的想法消灭在萌芽中。

  第五,不断创新和完善用地管理制度。以提高土地利用效率为着力点,整治与预防相结合,前后端共同发力,完善前端土地合同条款,加大后端闲置低效土地处置,形成更完整的土地管理制度。一方面,加强合同约束,采用弹性出让,并在合同中明确土地持有者的退出机制;另一方面,打好减税与征税“组合拳”,进一步降低土地转让环节税费,灵活加征土地闲置税,加大对低效土地的处置力度。适时出台《上海市低效工业用地标准》,为低效用地判定确立标准。

  第六,多方合作构建利益共享机制。存量工业用地盘活涉及多方,为形成持续统一的行动框架,应协调各利益主体,探索建立企业、政府与社会之间的利益共享机制。在健全土地储备机制和土地收益分配环节做好三个“兼顾”:兼顾市区和园区(街道)的利益、兼顾园区和企业业主利益、兼顾历史原因和现实需要。

  注1:104区块指上海全市现有104个规划工业区块;195地块指规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地,面积大约195平方公里;198地块指规划工业区块外、集中建设区以外的现状工业用地,面积大约198平方公里。