城市的核心功能、非核心功能和空间布局

发布时间:2018/9/10 10:31:55

原市政府参事 左学金

  【提要】城市的核心功能与非核心功能是相互支持的,城市发展过程中不能只要核心功能而不要其他功能。城市核心功能在很大程度上是在特定经济社会与技术条件下,由该城市的区位、资源环境条件等禀赋所决定的,而且是一个动态演变的过程。在城市空间布局上,要重视规划建设多中心城市与促进混合功能;要淡化城镇体系金字塔的等级结构,完善有利于人口流动的软基础设施,提高公共资源配置的均等化程度。

  对于城市的核心功能、非核心功能和空间布局问题,应从以下三个方面来把握:

  第一,城市的核心功能与非核心功能是相互支持的,不能只要核心功能而不要其他功能。比如,对一支部队来说,作战功能是核心功能,后勤保障功能是非核心功能。但“兵马未动,粮草先行”,作战功能是离不开后勤保障功能的。

  以北京为例。2014年2月,习近平总书记视察北京并发表讲话,对北京的核心功能作出明确的战略定位,要求坚持和强化北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的核心功能。2016年中央出台了《京津冀协同发展规划纲要》,再次明确了北京的上述定位。由此北京开展了“疏解整治促提升”专项行动。但一方面,由于核心功能与非核心功能是相互支持的,要把非核心功能疏解出去,实际做起来并不容易;另一方面,如果核心功能与非核心功能协调得不好,也会出问题。在计划经济时期,我们强调“先生产、后生活”,最后就带来生产功能与生活功能不配套的问题。上世纪六、七十年代,上海的住房、交通、通讯等基础设施都非常短缺,最终对城市生产的发展带来很多负面影响。上世纪九十年代,上海居民家里申请装电话,要交一笔数量可观的“初装费”,原因就是当时上海通讯基础设施欠账太多,要为建设筹措资金。

  我注意到,京津冀规划并没有说要疏解北京的非核心功能。北京疏解整治行动不是区别核心功能和非核心功能,而是区别首都功能和非首都功能,重点疏解非首都功能。京津冀规划明确提出,北京产生的问题,如人口过度膨胀、交通拥堵、房价高涨、资源环境承载力不足等,是因为集聚了过多的非首都功能,因此需要疏解。规划明确,疏解的非首都功能有四项:一是一般性产业特别是高消耗产业,主要是制造业,如首钢迁到曹妃甸(河北唐山市);二是区域性物流基地和区域性专业市场等部分第三产业;三是部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能;四是部分行政性、事业性服务机构和企业总部。从这里可以看出,首都功能是核心功能的一部分或是核心功能的一个子集,是中央党政机关履行职能所派生的功能。这里强调的是中央党政机关,而不包括北京的地方机关,因为中央机关才体现首都功能。

  但在实际操作中,区别首都功能与非首都功能有一定难度。中央党政机关履行职能所派生的功能,可以分为直接的派生功能与间接的派生功能,这两种功能很难区分。如党中央、国务院、全国人大和全国政协四套班子,以及下属的各个部委需要履行的职能显然首都功能。但与此同时,这些中央机关数量庞大的各级领导与各类工作人员及其家属都有生活的需要,包括居住、(家属)就业、教育、医疗、消费、休闲,需要相应的城市功能来满足,这些功能就是首都功能间接派生出来的功能。这些功能,显然不能都疏解出去。疏解首都功能,一旦牵涉到这些问题,就很难操作。

  区分城市的核心功能与非核心功能是大视野的分类方法。我们倾向于从政治、经济、社会、科技、文化等视角来谈城市功能。但是国外一般从不同的视角来区分城市功能。比如,在1933年有关城市规划的《雅典宪章》中,把城市功能分为居住、工作、游憩和交通四类,且特别强调居住功能是最基础的功能。从以人为本的发展观来看,这样分类有其合理性。如果按照我们的分类方法,很难区分这四类功能中哪一类是核心功能,哪一类是非核心功能。因为从人的需要角度来看,这四类功能一个都不能少。换一个视角,看到的问题就可能大不相同。

  第二,城市核心功能是个历史演变的动态过程。城市的核心功能不是凭空产生,也不是静止不变的,而是一个动态的演变过程。当然,首都功能在很大程度上是人为选择的结果。我国历史上许多城市都做过首都,如安阳(殷墟)、西安、洛阳、开封、南京、杭州等。现在的首都在北京,这是政治、经济、军事等多方面综合考虑、人为选择的结果。

  一般情况下,一个城市的核心功能,更大程度上是在特定经济社会与技术条件下,由该城市的客观因素或禀赋所决定的,如城市的区位、交通运输的成本以及与经济腹地的联系等。比如,前些年中国一些三线城市建设机场,但民航却不愿开航班。为什么?因为这些地方没有规模经济,没有足够的客流量,航班来了就要亏本。如果硬要民航安排航班,地方政府就要进行补贴。这就是经济的客观规律在起作用。

  技术对核心功能的影响也很大。比如,唐诗中有“烟花三月下扬州”的诗句,扬州在中国历史上曾经历长期的经济繁荣和文化兴盛,一个重要的原因是扬州位于大运河和长江的交汇处,有“中国运河第一城”之称。当时的运输主要靠内河航运,扬州的繁荣与当时的运输技术有关。随着近现代运输技术的发展,铁路、公路运输越来越重要,扬州的核心功能也就注定发生变化。此外,沪宁铁路对沿线城市,如从上海经苏州、无锡、常州到南京各城市的发展都有重要影响。

  国际贸易也在历史上影响过许多城市,如元末明初的福建泉州、鸦片战争以前的广州等。对外开放与贸易是促进上海在19世纪中叶以后快速发展成为远东地区国际大城市的重要原因。这些都和技术及生产方式有关系。

  从经济学的视角来分析,推动城市核心功能的转变最主要的经济逻辑,就是用土地产出率更高的经济活动来取代原有的经济活动。比如,最初我们都是农业,没有城市,后来有了交易的需要,就出现了集市。我国最早的城市只是政治中心,交易是在城外进行的。到宋代以后,城市才成为交易的地方。交易带来的土地产出率比农业高,所以交易用地就取代了农业用地。后来,农业手工业贸易市场被产出率更高的大工业制造中心所代替,再后来,制造业又被现代服务业所替代,因为中央商务区(CBD)比制造业用地能产生更大的效益。因此,城市功能演变的背后是经济规律在驱动。

  而目前我国面临一个问题,那就是有时候经济规律难以发挥作用。比如,根据京津冀规划,北京集聚了过多的制造业功能。历史上,其他国际大都市如纽约、伦敦,也有过很发达的制造业,后来制造业都外迁了。关键是,土地所有者要追求更高的产出率和更高的地租回报,那么制造业就会被服务业所替代。而在我国目前的市场机制下,发挥资源配置作用有难度,中国工业用地的价格尚不能充分反映土地的稀缺性。

  国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》将城镇用地分为居住用地、工业用地、商业用地等。其中商业用地的使用年限为40年,居住用地的使用年限为70年,工业用地的使用年限为50年。三类用地的土地价格(出让金)也有很大差别。根据各地的实际情况来看,住宅用地和商业用地的价格要比工业用地的价格高得多。工业用地转为商业用地需要经过政府规定的申请和批准程序,重新签订土地使用权出让合同,调整土地使用权出让金,并办理登记。由于地方政府可以用非常低的价格征收农民集体土地,建设工业园区或其他工业用地,所以工业地价不能充分反映土地的稀缺性。这与中国部分城市的商业用地和住宅用地特别贵也有关系,大量的土地用于工业,造成商业用地和住宅用地的供给相对不足。国家土地的价格机制不能有效发挥资源配置作用,不能发挥向外疏解制造业的功能。这又导致现在一个城市要转型,更大程度上需要政府去规划与推动。这里的主要原因是土地价格机制没有起重要作用。从深化改革、发展完善社会主义市场经济体制的视角来看,政府可以采取的替代做法,就是让价格机制发挥更大的作用。

  不但土地资源,水资源也是如此。目前华北是我国钢铁工业集聚区,但华北也是严重缺水的地方。生产钢铁需要大量耗水,但是目前我国的水价是补贴的。如果水价能充分反映水资源的稀缺性,那么耗水多的工业就很难在华北地区发展。现在水的价格机制被抑制,钢铁工业在华北地区过度发展,带来了严重的水资源问题与大气环境问题。

  党的十八届三中全会和十九大报告都强调,让市场在资源配置中起决定性作用。这就要求我们在碰到问题的时候,应当先思考如何通过市场机制来解决问题,而不是出了问题就是政府来管。

  第三,在城市空间布局上,要重视规划建设多中心城市与促进混合功能。同样以北京为例,我认为,北京的城市规划有两个缺陷:首先是单中心的城市形态,其次是居住与就业功能在空间上的日益分离。

  从空间形态上来看,北京作为一个特大城市,却只有一个中心,即以“天安门——紫禁城”为中心。围绕这个中心,在原北京城墙的地基上修了二环,又向外修了三环、四环、五环、六环,六环已经是180多公里。现在正在建设七环,途径河北省张家口、涿州、廊坊、承德,以及北京市大兴区、通州区和平谷区等地,全长940公里。这些环线基本上都是围绕一个中心的同心环,都在不断强化北京作为单中心的城市形态。

  这种单中心、“摊大饼”式的城市形态带来一个问题,那就是就业空间与居住空间日益分离。城市的就业功能集中在中心城,而城市的居住功能则不断外移。越来越多的城市常住人口向城市边缘搬迁,居住地与就业地的空间距离不断延长。据统计,2016年北京一半以上的常住人口居住在五环以外,上下班平均通勤距离达18.9公里,耗时50分钟,均为全国之最。长距离通勤人为增加了交通需求,很容易导致交通拥堵。

  实际上,国际上的城市规划理念也有所变化。如1933年的《雅典宪章》强调分区,强调将城市的三种功能“居住、工作和游憩”进行分区,通过交通功能将不同分区联系起来。但1977年的《马丘比丘宪章》则强调城市的混合功能,这是一个很大的变化。而我国现在的城市建设还大多划分为工业区、生活区、商务区,仍然是单一功能分区。这种分区人为增加了不同功能之间的交通需求,造成很多问题。

  清华大学建筑学家梁思成半个多世纪前曾提出,老北京城不要动,另外建一个新城,完全不影响北京的发展。可惜他当时提的建议没有被采纳。但现在其实一定程度上是在采纳他的意见,因为北京要向外疏解一部分功能。新加坡著名城市规划专家刘太格2016年建议把北京分成五、六个城市,每个城市都有比较完整的混合功能,这样可以尽量减少各城市之间的交通需要。五年前我参加关于北京建设国际大都市的研讨会,也曾提出北京单中心城市的问题,建议通过发展多中心城市与加强各中心的混合功能来减少北京的通勤需要。

  北京有一万多平方公里,面积和东京都市圈差不多,但东京都市圈有3700万人口,远超北京,而东京却并没有严重的拥堵问题。主要问题不在于人口规模,而是城市规划的合理性。

  此外,我国城市问题还有一个外部原因——城市等级体系。我国的城市体系是一个金字塔式的等级体系。处于金字塔顶部的是北京,然后依次是其他一线城市,省会城市,地级市、县级市与乡镇政府的所在地城镇。大量的投资集中于北京与其他一线城市。北京等金字塔顶部城市,具有更好的就业机会与发展机会,具有全国最好的教育与医疗设施,具有最高的人均收入、最高的人均财政收入和最好的公共服务,北京还是全国最大的央企总部集聚地。中国的一些资源,尤其是公共资源,都是最优先配给了北京和其他一线城市。这等于是在长江上拦了一个大坝,大坝上下游的水位差非常大。目前的办法是尽量控制水的流动,但由于上下游之间存在巨大的势能,大坝受到的压力很大,所以要通过行政手段,控制人口流入一线城市。我认为,更好的替代办法是逐步降低大坝上下游的水位差,这样即使自由流动也不会带来灾害了。降低位差,就是要在我国城市体系中逐步弱化一线城市的优先地位,提高社会保险与公共服务的均等化水平。

  要提高城镇之间的均等化水平,就要加强有利于人口与劳动力流动的基础设施,包括硬基础设施与软基础设施。也许我们有理由为中国一些硬基础设施已经超过美国而自豪。如美国有许多公路都陈旧不堪,且没有高铁。但我们也有理由认为,中国促进劳动力流动的软基础设施还不行。我们的基础养老金还没有全国统筹。由于基础养老金还是地方统筹,劳动力跨地区迁移流动时,很可能在流动过程中造成养老金权益的损失。相比之下,美国的社会保障(包括养老金、遗属保险和伤残保险)是联邦政府统筹并运作的,美国劳动力在国内跨地区迁移流动,仍然在联邦社会保障的覆盖范围之下,不会发生社会保障权益损失的问题。我们的各类社会医疗保险也是地方统筹,北京、上海的退休职工很难迁移到广东或海南养老,因为他们会面临医疗费用报销的问题。相比之下,美国的老年人医疗保障是联邦的,穷人医疗保障、少年儿童医疗保障的资金筹措都由联邦政府与州政府分担(一般是各出一半)。我们主要是地方筹资,地方之间的差距非常悬殊。所以,在这些软基础设施方面,我们与西方发达国家还有很大差距。

  因此,提出以下政策建议:

  第一,解决中国城市拥堵问题的关键是加强多中心城市的建设。尤其是像北京、上海这样的超大城市,要加强城市的一级中心与二级中心的规划与建设,在一级中心与各二级中心之间加强大容量快速轨道交通联系,加强二级中心向周边辐射的交通联系。另外,在城市规划与建设中要实行混合功能,避免目前就业大量集中在中心城,而居住却越来越向外围扩散的发展趋势。因此,我们要加强中心城的居住功能。比如东京规定,中心城区的旧城更新必须至少有20%的建筑面积用于住宅。今后中心城区的旧区改造要避免简单将相关居民都动迁到郊区,要适当增加住宅(尤其是小户型住宅)面积。另外,各类工业园区也要适当建设一定比例的职工住宅或宿舍。

  郊区新城要增强就业功能,要发展各类就业机会,尤其是第三产业的就业机会。还要深化土地制度改革,让土地作为一个重要生产要素的价格能更好地反映土地的稀缺性,要用土地产出率高的产业来替代土地产出率低的产业,推动经济转型。

  第二,完善有利于中国人口流动的软基础设施。逐步淡化城镇体系金字塔的等级结构,提高公共资源配置的均等化程度,实现基础养老金全国统筹,同时适当提高社会医疗保险、义务教育与其他公共服务的统筹层次,提高经费筹集与使用的均等化程度。这样,我们就可以在更大程度上让市场来配置劳动力资源,形成全国城乡统一的劳动力市场,户籍制度所隐含的资源配给功能自然淡化。那时,不论是偏远山村的孩子,还是城里的孩子,都能享受更加均等化的基础社会保障与各类公共服务,获得更加公平的发展机会。